El Estado de Emergencia es uno de los estados de excepción consagrados en el Artículo 262 de la Constitución, el cual los define como “(…) aquellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias”.
La Constitución dominicana contempla tres modalidades: Estado de Defensa, Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia. Nos referiremos al Estado de Emergencia, pues resulta que mediante Decreto No.134-20, el Presidente de la República Dominicana, con la aprobación del Congreso Nacional, mediante Resolución 62-20, del 19 de marzo de 2020, declaró Estado de Emergencia en todo el territorio nacional para enfrentar la pandemia del coronavirus (COVID-19), por el grave impacto que la pandemia ha venido causando a la salud y a la economía de varios países del mundo y a la R.D. Luego de esto, en varias ocasiones el Congreso Nacional, a solicitud del Presidente de la República, ha extendido el Estado de Emergencia, por lo que consideramos pertinente analizar dicha figura jurídica, a la luz de la normativa constitucional y de los principios que deben orientar las actuaciones de la Administración, ante una situación anómala que implica la restricción de algunos derechos fundamentales, situación que genera muchas interrogantes.
De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 265 de la Carta Magna, el Estado de Emergencia se podrá declarar cuando ocurran hechos distintos a los previstos en los artículos 263 y 264, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social, medioambiental del país, o que constituyan calamidad pública. En nuestro ordenamiento constitucional, el Estado de Emergencia es declarado por el Presidente de la República, con la autorización del Congreso Nacional. (Art.262).
Es importante aclarar que, “mientras permanezca el Estado de Excepción, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones y el Presidente de la República le informará de forma continua sobre las disposiciones que haya tomado y la evolución de los acontecimientos” (Art. 266.2). Este mandato expreso que el Constituyente ha dado procura que durante el Estado de Excepción el Presidente de la República cumpla con la responsabilidad de rendir cuenta de sus acciones al Poder Legislativo, ante el hecho de que se le han otorgado poderes especiales que legalmente no tiene en condiciones de normalidad y, por otro lado, un mandato al Congreso Nacional para que ejerza su función constitucional de fiscalizador y de órgano de control del Poder Ejecutivo, labor propia del Poder Legislativo en los sistemas democráticos. Se pudiera argumentar también que, como existe reserva de ley para la regulación de los derechos fundamentales, el órgano que por su naturaleza ejerce esta función es el Legislativo, y mal haría este con delegar esa función constitucional en otro Poder del Estado, sin ejercer una fiscalización sobre sus actuaciones.
Debido a que la declaratoria del Estado de Emergencia implica concederle al Poder Ejecutivo poderes extraordinarios para enfrentar situaciones anormales que por los medios convencionales no pueden ser resueltas (lo cual conlleva la limitación y suspensión de ciertos derechos y libertades fundamentales) ha surgido la necesidad de constitucionalizar los estados de excepción para poner límites al Poder Ejecutivo, cuyos poderes extraordinarios le han sido conferidos, aunque de manera temporal, a los fines de que este, en el ejercicio del poder delegado, ajuste sus actuaciones a lo estrictamente autorizado y necesario para enfrentar la situación anormal.
En el Estado de Emergencia, solo pueden ser suspendidos el Derecho a la Libertad y a la Seguridad Física, así como algunas garantías y otros derechos que de estos se derivan, los cuales se encuentran listados en el Artículo 266.6, de la Constitución. La Resolución No. 62-20 del Congreso Nacional, solo autorizó al Presidente de la República a disponer restricciones, por el tiempo estrictamente necesario, a las libertades de tránsito, de asociación y de reunión, expresadas en las letras h y j, del citado Artículo, las cuales se encuentran protegidas por los Artículos 46, 47 y 48, de la Carta Magna. Esta autorización, conferida por el Congreso al Presidente de la República, se hace con el objetivo de que este tome las medidas extraordinarias necesarias para evitar las aglomeraciones de personas y así evitar el contagio masivo, disponer de los recursos necesarios para la logística requerida para enfrentar la pandemia y tomar las medidas económicas para contrarrestar los efectos que la pandemia causaría al sistema económico.
Esta suspensión o limitación de derechos se debe interpretar de manera restrictiva y de acuerdo con los convenios internacionales sobre derechos fundamentales, suscritos por la República Dominicana, dando cumplimiento al mandato constitucional del Artículo 74.3, y cumpliendo también con lo dispuesto en el Artículo 74.4 el cual reza: “Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución”. Como consecuencia de lo anterior, cuando las restricciones a derechos fundamentales en el Estado de Emergencia sean contrarias a disposiciones de tratados internacionales, suscritos por R.D., y cuando estas últimas sean más favorables, se aplicarán las disposiciones del tratado, de conformidad con el principio de favorabilidad (principio pro persona), no solo por ser esta la norma más favorable al titular del derecho, sino porque, además, de conformidad con lo que establece el Artículo 74.3, los tratados internacionales sobre derechos fundamentales, suscritos por la R.D., tienen rango constitucional y forman parte del llamado bloque de constitucionalidad; en consecuencia, su aplicación también debe ser en armonía con el principio de supremacía constitucional, prescrito en el Artículo 6, el cual obliga a todos los ciudadanos y a los poderes públicos a su aplicación.
El Artículo 266.4, de la Constitución establece: “Los estados de excepción no eximen del cumplimiento de la ley y de sus responsabilidades a las autoridades y demás servidores del Estado”. Con esta disposición, el Constituyente dejó establecido que las actuaciones del Poder Ejecutivo, durante el Estado de Excepción, se deben sujetar a los principios de legalidad y de responsabilidad, de lo cual se deduce que las condiciones de Estado de Excepción no liberan de responsabilidad a los funcionarios y autoridades administrativas cuando con sus actuaciones violan la ley y causan daño a los administrados.
Ningún órgano ni institución del Estado puede imponer medidas o sanciones administrativas no contempladas previamente en la norma jurídica, tales como: prisión ilegal, tratos vejatorios, imposición de trabajos forzados o cualquier acción que lesione la dignidad humana, pues estas violan el principio de legalidad (Nula es la pena sin una ley previa) y aquellas garantías constitucionales que no se pierden en el Estado de Emergencia.
Es importante aclarar que también los ciudadanos tienen deberes que cumplir durante los Estados de Excepción, por tanto, deben: acatar y cumplir la Constitución y las leyes, respetar y obedecer las autoridades establecidas por ellas, prestar los servicios civiles y militares que la Patria requiera para su defensa y conservación, de conformidad con lo establecido por la ley, abstenerse de realizar todo acto perjudicial a la estabilidad, independencia o soberanía de la República Dominicana y cooperar con el Estado, en cuanto a la asistencia y seguridad social, de acuerdo con sus posibilidades, entre otros (Art. 75.1, 75.3 y 75.5).
Es necesario destacar que las disposiciones constitucionales regulatorias de los Estados de Excepción se deben interpretar y aplicar en armonía con los principios consagrados en los Artículos 6, 8 y 74, de la Carta Magna, en el sentido de que todas las personas, y sobre todo las que ejercen potestades públicas, están sujetos a la Constitución de la República, y que será nulo todo acto contrario a la misma, tomando en cuenta que la función esencial del Estado es la protección efectiva de los derechos de las personas y el respeto de su dignidad. Solo por ley, en los casos permitidos por la Constitución, se podrá regular el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad y que, además, los poderes públicos están obligados a interpretar y aplicar las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, deben procurar armonizar los bienes e intereses protegidos por la Constitución.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, todas las medidas que se tomen deben respetar los principios de Supremacía Constitucional, In Dubio pro Homine (Principio de Favorabilidad o Pro Persona); Indubio Pro Libertati (La Duda Favorece la Libertad) y el Principio de Razonabilidad.
Por Francisco Ortiz