La correcta organización de la Administración pública es clave para la realización de los fines públicos; así como el satisfactorio cumplimiento de las normas y las directrices planteadas por los Estados. Es por esta razón que la Administración cuenta con una potestad organizatoria, la cual es definida como la facultad de crear, modificar, o suprimir estructuras administrativas, ya sea en forma de entes o de órganos.
Es importante establecer que no se puede hablar de entes u órganos de manera conjunta, puesto que cada estructura tiene sus propias características, por ejemplo, a diferencia de los órganos, los entes públicos cuentan con personalidad jurídica, de esto se desprende que los órganos se articulan dentro de las estructuras de los entes, normalmente en formas piramidales y ordenadas jerárquicamente.
En este orden, la Ley núm. 247-12 de fecha 9 de agosto de 2012, Orgánica de la Administración pública establece en su artículo 6 que: «La Administración Pública está conformada por entes y órganos administrativos. Constituyen entes públicos, el Estado, el Distrito Nacional, los Municipios, los Distritos Municipales y los organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica de derecho público, titulares de competencias y prerrogativas públicas. Los órganos son las unidades administrativas habilitadas a ejercer en nombre de los entes públicos las competencias que se les atribuyen».
En cuanto a los organismos autónomos y descentralizado la Constitución de la República Dominicana en su artículo núm. 141 indica que la ley creará los organismos autónomos y descentralizados en el Estado, provistos de personalidad jurídica, lo cual abarca, además, autonomías tales como administrativas, financieras y técnicas. No obstante, estos organismos están adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia del ministro titular del sector.
Por su parte, el artículo 50 de la precitada Ley núm. 247-12, destaca que los organismos autónomos y descentralizados son entes administrativos provistos de personalidad jurídica de derecho público o privado, distinta de la del Estado y dotados de patrimonio propio, autonomía administrativa, financiera y técnica, con las competencias o atribuciones específicas que determine la ley que los crean.
Para el perfeccionamiento de estos organismos autónomos y descentralizados, la ley de creación debe contener 1) la misión, competencia y actividades a su cargo 2) la autonomía y prerrogativas que se le otorgan; 3) la descripción de la integración de su patrimonio y sus fuentes ordinarias de ingresos; 4) su estructura organizativa interna a nivel superior, con indicación de sus órganos administrativos y el señalamiento de su jerarquía y atribuciones; 5) los mecanismos particulares de control de tutela que ejercerá el ministerio u órgano de adscripción respectivo; 6) los demás requisitos que establece la citada Ley Orgánica de la Administración pública.
En este sentido, para asegurar el principio de unidad de la Administración pública y el de coordinación y colaboración, todos los entes descentralizados funcionalmente están adscritos al ministerio que sea rector del sector de políticas públicas afines a su misión y competencias, en consecuencia, el ministerio ejerce el respectivo control de tutela sobre los entes públicos descentralizados que le están adscritos, garantizando la coherencia política; sin implicar una subordinación jerárquica.
Por otro lado, mediante la Sentencia núm. 033-2021-SSEN-00648 la Suprema Corte de Justicia estableció que:
«10. En efecto, esta Corte de Casación no comparte el criterio sostenido por la sentencia impugnada en el sentido de que la Oficina Nacional de la Propiedad Industrial (Onapi), es un órgano centralizado de la administración pública [..].; […] que el artículo 138 de la Ley núm. 20-00, sobre Propiedad Intelectual, titulado “creación de la oficina nacional de la propiedad intelectual”, genera una “adscripción” de la misma al Ministerio de Industria y Comercio que no lo coloca bajo su subordinación jerárquica, por no constituir una desconcentración administrativa de dicho ministerio, sino que la ONAPI es un órgano descentralizado al tenor del artículo 50 de la Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración pública.
- La “adscripción” de la Onapi con respecto al Ministerio de Industria y Comercio prevista en el citado artículo 138 de la Ley núm. 20-00 tiene que ser interpretada al tenor del artículo 52 de la referida Ley núm. 247-12 como un control de tutela ejercido por dicho Ministerio, con la finalidad de garantizar la coherencia política de la acción del gobierno, bajo el principio de unidad de la Administración Pública. Se trata, en definitiva, de una supervisión que permite la vinculación entre el órgano descentralizado (Onapi) y el Ministerio que sea rector de las políticas públicas afines a su misión y competencias para evitar incoherencias estratégicas, no implicando la capacidad de revocación de sus decisiones (subordinación jerárquica)».
Si bien es cierto, que este control de tutela no implica una subordinación jerárquica del ente descentralizado al ministerio, estas características y autonomía que tiene el ente, están supeditada a ser ejercida dentro de un marco general, en el que la capacidad de administración debe realizarse de conformidad con el ordenamiento jurídico; es decir, respetando los límites constitucionales, pues la libertad de autogestión no implica en modo alguno, independencia absoluta o dejar de pertenecer a los órganos de los que forma parte, con los que deben convivir como entes desconcentrados de la administración moldeados siempre por la atribución de competencia» (Sentencia TC/0152/13).
Para estos efectos, los ministerios respecto de los entes descentralizados que les estén adscritos tienen las siguientes atribuciones generales: 1) Definir la política a desarrollar por tales entes, a cuyo efecto formularán las directivas generales que sean necesarias; 2) Aprobar los planes y el anteproyecto de presupuesto de los entes que les estén adscritos; 3) Ejercer permanentemente funciones de coordinación, supervisión, evaluación y control e informar al o a la Presidente de la República; 4) Informar periódicamente a los órganos nacionales rectores de los sistemas nacionales de apoyo acerca de la ejecución de los planes por parte de los entes; 5) Proponer al o a la Presidente de la República, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o suprimir los entes descentralizados que respectivamente les estén adscritos.
Por todo lo antes expuesto, es interesante ver como la Administración pública tiene la potestad de autoorganizarse dependiendo de su realidad y con el objetivo de satisfacer la demanda de los ciudadanos sin olvidar que debe coexistir una unidad y coordinación entre los diferentes órganos y entes públicos; es por esta razón que los ministerios como órganos de adscripción de los entes descentralizados deben ejercer su control de tutela, asegurando una verdadera cohesión y coherencia en las acciones que encamine la Administración pública, evitando que se creen criterios que no sean uniformes en la toma de decisiones.
Por Laura Virginia Díaz Gómez