RESUMEN
Uno de los efectos más importantes de la Constitución de 2010 es el impulso de una nueva cultura jurídica y política que procura direccionar y limitar el ejercicio del poder público para garantizar los derechos fundamentales. El edificio institucional que preside la Constitución tiene la finalidad de crear las condiciones para que las personas puedan progresar y vivir en armonía. Por ello, la dignidad humana, junto a la unidad de la nación, se erigen en fundamento de la Constitución del Estado social y democrático de derecho que proyecta el pacto fundamental para garantizar la protección efectiva de los derechos de la persona. El ser humano está ubicado en el centro de la actividad estatal condicionando las políticas y decisiones que habrán de adoptarse para cumplir y desarrollar los mandatos de la Constitución.
La doble función de la Constitución, como mecanismo que direcciona el ejercicio del poder, al tiempo que lo limita, tiene consecuencias importantes en la interpretación constitucional. La naturaleza abierta y abstracta de la mayoría de las disposiciones constitucionales impone abandonar el viejo dogma de que «la Constitución no se interpreta o que la misma es de interpretación restrictiva». Este dogma ya no vale para una Constitución que contiene en su artículo 74“principios de interpretación” para la parte sustantiva de su contenido, que son precisamente los derechos fundamentales, e impone al desarrollo de su contenido por el legislador límites jurídicos, tanto formales como sustantivos, que habrán de ser verificados por el Tribunal Constitucional, «órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad», según lo define el artículo 1de su ley orgánica.
La Constitución contiene las bases del derecho fundamental del país. Este derecho ya no constituye un sistema cerrado de disposiciones precarias destinadas exclusivamente a inspirar la función del legislador, sino que es un orden abierto de valores y principios que impactan todo el ordenamiento jurídico y deben ser aplicados permanentemente por el poder jurisdiccional. Por ende, al igual que cualquier otra norma jurídica, durante su aplicación judicial la Constitución ha de interpretarse para develar su sentido y alcance, pero ello comporta ciertas peculiaridades que le distinguen de las otras disposiciones. Así, para interpretar el derecho de la Constitución, no solo resultan de utilidad los cuatro métodos clásicos de interpretación, como son el método literal, el teleológico, el sistemático y el histórico, sino que se requieren otros métodos como la comparación constitucional, al igual que una serie de principios particulares que cumplen de manera más adecuada la misión orientadora y canalizadora del proceso de interpretación constitucional en sede jurisdiccional, como son: el principio de unidad de la Constitución, el principio de concordancia práctico, el principio de corrección funcional, el principio de función integradora yel principio de interpretación conforme a la Constitución.
Sin embargo la interpretación constitucional también tiene un valor importante para la función del legislador, porque es uno de los órganos estatales responsables de desarrollar la Constitución. El Congreso es el principal gestor de las políticas que conectan la Constitución con la sociedad. Toda legislación comporta la necesidad operativa de interpretar el sentido de las distintas disposiciones constitucionales para darles la mejor operatividad posible en el Estado social y democrático de derecho.
Ello, que vale para cualquier normativa legislativa, adquiere una preponderancia especial en el ámbito de las denominadas Leyes Orgánicas, que son cuerpos normativos intermedios entre las leyes tradicionales y la Constitución. El legislador no solo debe preocuparse por no contrariar las disposiciones constitucionales, sino que también debe tomar en serio los principios constitucionales para impulsar una legislación que haga efectivas las promesas de la Constitución. La “Constitución viviente” tiene en el Congreso uno de sus principales artífices y promotores: desde la actividad legislativa hasta el control presupuestario y la fiscalización de las políticas públicas.
El rol del Congreso como “intérprete constitucional” ha sido reconocido por la doctrina comparada. Tal como sostiene Néstor Pedro Sagüés: «Si le toca dictar leyes, debe hacerlo conforme a las directrices de forma y de contenido que dispone la Constitución; y para eso, obviamente, tiene que interpretarla. No se puede hacer funcionar a la Constitución (ni a ninguna regla jurídica, por lo demás) sin interpretarla». Peter Haberle agrega: «Aunque la libertad de configuración que posee el legislador ‘como’ intérprete de la Constitución, se diferencia cualitativamente de la libertad de movimiento que en la interpretación dispone el juez constitucional, porque su amplitud se delimita en cada caso de forma técnicamente muy distinta, esto no significa, sin embargo, que tenga que existir una diferencia notable también cuantitativamente. […] El legislador crea un fragmento de publicidad y realidad sobre la Constitución, pone acentos para el ‘desarrollo’ posterior de los principios constitucionales. Opera como precursor de la interpretación constitucional y de la ‘transformación constitucional’».
Es más, una de las premisas que parece avalar implícitamente la Sentencia 168/2013 del Tribunal Constitucional, es la capacidad interpretativa del Congreso Nacional para dotar de contenido a los conceptos constitucionales indeterminados. Es lo que ocurrió con la noción constitucional de «extranjero en tránsito», que el intérprete supremo de la Constitución interpretó a partir de la regulación legal de la categoría de «no inmigrantes» contenida en la legislación de migración.
Ello no significa que la interpretación constitucional que realice el Congreso en el ejercicio de su función legislativa pueda limitar la interpretación jurídica que corresponde al poder jurisdiccional. Las proposiciones interpretativas contenidas en la legislación constituyen piezas esenciales del ordenamiento jurídico, pero están sometidas a la fiscalización de jueces y tribunales, por vía de los diversos mecanismos de control constitucional, para verificar su validez conforme a los principios de interpretación constitucional. Pero cuando las proposiciones interpretativas del legislador pasan el tamiz del control constitucional, podrán ser incorporadas en los fundamentos jurídicos de las decisiones de los jueces constitucionales.
La función interpretativa del Congreso no solo le impone la necesidad de contar con buenos equipos de asesoramiento técnico para que la proposición legislativa sea de la mejor calidad posible, sino que es primordial impulsar una deliberación legislativa que, tomando de base los valores y principios constitucionales, aperture los canales de participación de la ciudadanía. El diálogo y la deliberación, elementos característicos de la dinámica legislativa, son piezas esenciales del engranaje constitucional democrático.
Las proposiciones interpretativas del Congreso valen no solo por su contenido, sino esencialmente por el método en que son adoptadas. Aquí debe ponerse de relieve la complejidad del debate político fundado en principios y valores contradictorios que reivindican los derechos de una sociedad plural. Se impone así, en la medida de lo posible, decisiones de consenso que armonicen las posiciones antagónicas que puedan surgir. El Congreso es el primer espacio de desarrollo e implementación de una Constitución que es de todas y todos, es decir, de la mayoría y de las minorías.
*El autor es Diputado y Abogado Constitucional.
Por Elpidio Báez*
