RESUMEN
En toda democracia constitucional contemporánea la protesta social constituye una expresión privilegiada de la libertad política. No se trata solo de un ejercicio episódico de reunión o manifestación, sino de un mecanismo estructural de participación ciudadana que permite visibilizar demandas, canalizar disensos y presionar por cambios en las políticas públicas. En el caso dominicano, este espacio de libertad se articula a partir de los derechos fundamentales de reunión pacífica, libertad de expresión, libertad de asociación y derechos de participación política, reconocidos por la Constitución y por el bloque de convencionalidad que integra los tratados internacionales de derechos humanos.
La Junta Central Electoral (JCE), como órgano constitucionalmente encargado de organizar los procesos electorales, administrar el registro civil y garantizar la pureza del sufragio, ejerce competencias reglamentarias y sancionadoras que, por su propia naturaleza, pueden entrar en tensión con el ejercicio de esas libertades. De ahí que el análisis de los límites de su ius puniendi resulte crucial para preservar el núcleo duro de la democracia constitucional: la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y la legitimidad del sistema de representación política.
Desde la perspectiva del constitucionalismo democrático, el poder sancionador de la JCE no es originario ni ilimitado, sino estrictamente derivado, subordinado a la Constitución y a la ley. La reserva de ley en materia de derechos fundamentales impide que, mediante reglamentos o resoluciones administrativas, se creen nuevas infracciones, se amplíen tipificaciones legales o se impongan sanciones que desborden el marco normativo establecido por el legislador. Cualquier intento de extender por vía interpretativa el alcance de las prohibiciones legales, especialmente cuando de ello se derivan restricciones al pluralismo político o a la protesta social, deviene incompatible con el principio de juridicidad y con el de supremacía constitucional.
En este contexto, la protesta social promovida por partidos, movimientos o coaliciones opositoras se encuentra bajo una especial protección constitucional. No se trata de una actividad meramente tolerada por el orden jurídico, sino de una manifestación directa de la libertad política, en tanto sirve para canalizar el desacuerdo frente a las políticas del gobierno y frente a las decisiones de los órganos del sistema electoral. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que, en una sociedad democrática, el debate político y la crítica intensa a las autoridades deben gozar de un ámbito reforzado de protección, pues de lo contrario se vacía de contenido el derecho de participación y se debilita el control ciudadano sobre el poder.
Por ello, el ejercicio del poder sancionador de la JCE frente a manifestaciones, marchas o movilizaciones de carácter político solo puede considerarse constitucionalmente legítimo cuando concurren, de manera concurrente, los requisitos de legalidad estricta, finalidad constitucionalmente legítima y observancia plena del principio de proporcionalidad. La legalidad estricta exige que la conducta sancionada esté definida previa y claramente en una ley, con tipificaciones que no admitan interpretaciones expansivas en perjuicio de la libertad. La finalidad legítima supone que la intervención se dirija a objetivos constitucionalmente relevantes, como la protección del orden público democrático, la integridad del proceso electoral o la igualdad en la competencia política, y no a neutralizar la oposición ni a desalentar la crítica.
Por su parte, el principio de proporcionalidad impone un triple test: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Una sanción será idónea si contribuye realmente a proteger el bien jurídico electoral comprometido; será necesaria si no existen medidas menos gravosas que permitan alcanzar la misma finalidad; y será proporcional en sentido estricto si el sacrificio impuesto a la libertad de expresión y manifestación no resulta excesivo frente al nivel de afectación del orden electoral. Cuando la JCE acude a la amenaza de sanciones graves —como cancelaciones de candidaturas, multas desmedidas o restricciones a la participación— sobre la base de conductas que forman parte del libre juego democrático, se produce un desequilibrio inaceptable entre la intensidad de la intervención y la entidad del supuesto “daño” al sistema electoral.
Un elemento adicional a considerar es el deber reforzado de neutralidad que pesa sobre la JCE frente al conflicto político-partidario. En la medida en que este órgano actúa como árbitro electoral, sus decisiones no pueden percibirse como instrumentos de persecución contra determinadas fuerzas políticas ni como mecanismos de blindaje del gobierno de turno. Cuando la potestad sancionadora se utiliza de modo selectivo o se activa preferentemente frente a partidos opositores que recurren a la protesta social, se erosiona su apariencia de imparcialidad y se compromete su legitimidad institucional. La confianza en el árbitro es un bien constitucionalmente protegido, sin el cual la ciudadanía termina poniendo en cuestión el resultado mismo de los procesos electorales.
Desde la teoría de la democracia constitucional, el conflicto entre protesta social y potestad sancionadora no debe resolverse mediante la mera aplicación mecánica de normas electorales, sino a través de una lectura sistemática y garantista de la Constitución. Ello implica reconocer que los derechos fundamentales de participación y expresión política ocupan una posición preferente en el orden de valores constitucionales, de manera que, ante la duda, debe optarse por la interpretación que favorezca su ejercicio. En términos prácticos, esto se traduce en que la JCE, antes de intimidar o sancionar a un partido por el ejercicio de la protesta, debe justificar de manera particularmente rigurosa las razones por las cuales esa manifestación concreta desbordaría los márgenes constitucionalmente admisibles.
De este modo, la doctrina más avanzada sostiene que el límite constitucional al poder sancionador de los órganos electorales se ubica allí donde comienza el “núcleo esencial” de la libertad política. Las marchas, reuniones y manifestaciones pacíficas organizadas por partidos, movimientos sociales o ciudadanía en general, aun cuando resulten molestas para el gobierno o para otros actores del sistema, no pueden ser tratadas como infracciones electorales salvo que exista una afectación real, directa y comprobable de bienes jurídicos de máxima relevancia democrática. Judicializar o sancionar la protesta social a través de la JCE equivale, en la práctica, a convertir al árbitro electoral en un censor del disenso.
En definitiva, la correcta delimitación de los poderes sancionadores de la Junta Central Electoral frente a la protesta social es una cuestión de primer orden para la calidad de la democracia dominicana. Un órgano electoral que actúa dentro de la Constitución y de la ley, consciente de los límites de su ius puniendi y respetuoso del carácter preferente de las libertades políticas, fortalece su autoridad moral y contribuye a la estabilidad del sistema. En cambio, una JCE que desborda sus competencias, intimida o sanciona de manera desproporcionada la movilización ciudadana, erosiona el pluralismo, desalienta la participación y termina comprometiendo la legitimidad misma del orden constitucional que está llamada a proteger.
Por José Manuel Jerez