RESUMEN
El tránsito del Estado legal de Derecho al Estado constitucional de Derecho representa uno de los giros más trascendentes del pensamiento jurídico contemporáneo. En ese desplazamiento se reconfiguran dos principios cardinales: el “principio de legalidad” y el “principio de constitucionalidad”. Aunque estrechamente vinculados, no son equivalentes. El primero asegura que la actuación estatal se funde en normas legales vigentes; el segundo impone la supremacía de la Constitución como parámetro de validez de todo el ordenamiento y de los actos del poder público.
Históricamente, el principio de legalidad emerge con el constitucionalismo liberal de los siglos XVIII y XIX como antídoto frente al poder absoluto. Su fórmula canónica es conocida: “la Administración solo puede hacer lo que la ley expresamente le autoriza, mientras los particulares pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe”. Esta concepción, eminentemente formal, tutela la seguridad jurídica y la previsibilidad, limita la arbitrariedad y sujeta la potestad pública a una habilitación legal previa y expresa.
Sin embargo, el Estado constitucional de Derecho complejiza ese esquema. La ley deja de ser el vértice del sistema para convertirse en norma subordinada a la Constitución. De ahí que el principio de constitucionalidad encarne una exigencia jerárquica y sustantiva: toda norma y todo acto estatal deben ser compatibles con la Constitución, so pena de nulidad. La supremacía constitucional, en consecuencia, redefine la fuente última de legitimidad del Derecho, desplazando la antigua “soberanía de la ley” por la “soberanía de la Constitución”.
Desde el ángulo funcional, la diferencia puede formularse así: la legalidad controla el “cómo” actúa el poder público (competencia, procedimiento, forma y límites legales); la constitucionalidad controla el “por qué” y el “para qué” lo hace (compatibilidad material con los valores, derechos y principios superiores). La legalidad tiene un sesgo operativo y formal; la constitucionalidad añade un componente axiológico y estructural, porque somete el sistema jurídico a los principios y derechos fundamentales, impidiendo que una actuación sea “legal” pero injusta o contraria a la Carta Magna.
En el orden dominicano, esta arquitectura se expresa con nitidez. El artículo 6 de la Constitución proclama que la Constitución es norma suprema y fundamento del ordenamiento, vinculando a todas las personas y poderes públicos. El artículo 138 somete la Administración a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, “con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”, lo que positiviza el principio de juridicidad. A su vez, los artículos 184 y 185 diseñan el control concentrado de constitucionalidad, mientras que el artículo 139 confía a la jurisdicción contencioso‑administrativa el control de legalidad de la actuación administrativa.
La relación entre ambos principios es jerárquica y de integración. El principio de legalidad se inserta dentro del principio de constitucionalidad: la ley que habilita la actuación administrativa solo es válida si respeta la Constitución. Por ello, la legalidad no es un fin en sí misma, sino un instrumento para realizar la Constitución. Cuando una ley o un acto administrativo satisface las formas legales pero vulnera derechos fundamentales, el test de constitucionalidad prevalece y desplaza la mera conformidad formal.
En la teoría del control, esta distinción produce consecuencias prácticas. El control de legalidad verifica la conformidad de los actos con la ley y el reglamento (competencia, motivación, procedimiento, finalidad), y lo ejercen los tribunales contencioso‑administrativos. El control de constitucionalidad verifica la compatibilidad de leyes y actos con la Constitución y el bloque de constitucionalidad (derechos fundamentales y principios), y lo ejerce el Tribunal Constitucional con efectos erga omnes. Así, una actuación puede superar el examen de legalidad y, sin embargo, sucumbir ante el examen de constitucionalidad.
Doctrinalmente, la diferencia se traduce en el paso de un modelo positivista‑formal a uno constitucional‑principialista. El primero pone el énfasis en la regla; el segundo incorpora principios como proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y transparencia como criterios de validez y de interpretación. Por eso, la constitucionalidad opera como “criterio de cierre” del sistema: integra los principios y derechos en la evaluación de la validez normativa y del obrar estatal, proyectando una legalidad sustantiva y no meramente procedimental.
Desde una perspectiva de política jurídica, el binomio legalidad‑constitucionalidad también ordena la discrecionalidad administrativa. La discrecionalidad no es un espacio inmune al Derecho: se acota por la finalidad constitucional de la competencia, por la interdicción de la arbitrariedad y por los principios de proporcionalidad y motivación suficiente. Así, incluso cuando la ley otorga márgenes de apreciación, la Constitución impone razones públicas y estándares de justificación que pueden ser controlados judicialmente.
En conclusión, la diferencia esencial es doble: (i) de posición jerárquica —la constitucionalidad se sitúa en la cúspide y subordina la legalidad—, y (ii) de contenido —la legalidad garantiza seguridad y forma; la constitucionalidad asegura legitimidad y justicia material. En el Estado constitucional, la “legalidad” aceptable es aquella que es, al mismo tiempo, constitucional. Por eso, el principio de constitucionalidad no sustituye a la legalidad: la re‑significa y la eleva, consolidando un orden público en el que la norma suprema y los derechos fundamentales estructuran todo el sistema jurídico.
Por José Manuel Jerez