RESUMEN
La discusión sobre cuándo las empresas constructoras e inmobiliarias adquieren la condición de sujetos obligados en el régimen dominicano de prevención del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo exige una lectura integrada de la Ley núm. 155-17, Antilavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, su Reglamento de aplicación (Decreto 408-17) y la Norma General núm. 03-2018 dictada por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII).
Lejos de ser una cuestión meramente formal, la correcta delimitación tiene implicaciones operativas y de costos relevantes para los agentes económicos, y evita las distorsiones que genera la “hiper-compliance” cuando los bancos u otras contrapartes negocian con empresas del rubro construcción e inmobiliario. Un análisis académico riguroso debe, por tanto, partir de la jerarquía y complementariedad de fuentes, para luego extraer un criterio funcional que permita distinguir entre actividades que activan la sujeción regulatoria y aquellas que, aunque próximas al mercado inmobiliario, no encienden el “gatillo” legal de sujeto obligado.
En primer lugar, la Ley núm. 155-17 fija el marco general del sistema: define categorías de sujetos obligados, distribuye la supervisión sectorial y consagra el enfoque basado en riesgo como principio rector. Dentro de esta arquitectura, la DGII se reconoce como autoridad competente para regular y supervisar actividades comerciales sin un regulador sectorial específico y, además, a las sociedades fiduciarias que no ofrecen servicios a entidades financieras o de oferta pública (art. 2, numeral 17). La propia ley ordena a los supervisores desarrollar normativas sectoriales que detallen obligaciones y metodologías, configurando una relación de remisión y desarrollo entre la ley, su reglamento y las normas específicas dictadas por cada supervisor, entre ellas la Norma 03-2018 para agentes inmobiliarios, constructoras y ciertas fiduciarias no financieras (Ley 155-17, arts. 98-100). Esta distribución de competencias y el mandato de normar con enfoque de riesgo son el telón de fondo de cualquier interpretación sobre el alcance de la sujeción de las empresas del sector inmobiliario y construcción en República Dominicana.
El Reglamento 408-17 refuerza esta lógica, al precisar que las normativas sectoriales son el instrumento a través del cual se despliegan las obligaciones concretas que la ley impone a los sujetos obligados financieros y no financieros, en armonía con las Recomendaciones del GAFI. De este modo, la determinación de cuándo una actividad específica dentro del amplio universo inmobiliario y constructor activa la condición de sujeto obligado no se agota en la ley; requiere la verificación de lo que el reglamento reconoce como el ámbito propio de las normas sectoriales y, en el caso que nos ocupa, de la Norma 03-2018. Al enfatizar la necesidad de un enfoque basado en riesgo, el Reglamento 408-17 habilita que el detalle operativo de la sujeción se vincule a conductas o roles específicos dentro de la cadena inmobiliaria, y no a etiquetas genéricas del sector. Esta interpretación resulta consistente con el carácter complementario que el ordenamiento asigna a las normas administrativas frente a la ley, y con la función de estas de traducir los estándares internacionales en prácticas concretas y proporcionadas a la exposición del riesgo (Decreto 408-17).
Sobre ese cimiento, la Norma General núm. 03-2018 (DGII) realiza el recorte sectorial pertinente y, lo que es más importante, condiciona la sujeción de agentes inmobiliarios y empresas constructoras a la intervención en operaciones de compraventa de bienes raíces para sus clientes: “solo adquieren la calidad de sujetos obligados (…) cuando se cumpla dicha condición”, en consonancia con el párrafo II del artículo 16 del Reglamento 408-17. El texto del artículo 6 de la 03-2018 es inequívoco: el “gatillo” regulatorio no se activa por el mero hecho de pertenecer al sector, sino por la injerencia efectiva en la mediación, gestión o cierre de transacciones de compraventa inmobiliaria para compradores o vendedores. De ahí que una inmobiliaria que solo gestione arrendamientos o una constructora que únicamente ejecute contratos de obra sin participar en el proceso de transferencia de dominio no se conviertan, por esa sola actividad, en sujetos obligados en los términos de la 03-2018 (Norma 03-2018, art. 6). Esta precisión evita una sobre-inclusión sancionatoria de empresas cuya exposición al riesgo de canalización de fondos ilícitos no es equiparable a la de quienes intermedian o materializan la compraventa, que es la fase transaccional donde confluyen montos, pagos, tercero-intermediación y cambios de titularidad con potencial de abuso.
Esta condicionalidad funcional también alcanza a las constructoras. La sola construcción de una obra por encargo (por ejemplo, cuando la empresa ejecuta infraestructuras para un propietario o para un fideicomiso) no equivale, en sí misma, a intervenir en compraventa para clientes. En cambio, cuando la constructora vende unidades que ha edificado (o participa en su comercialización y cierre), su rol se desplaza desde la mera ejecución técnica hacia la transacción patrimonial de compraventa, y entonces sí se encienden las obligaciones de sujeto obligado que enumera la 03-2018: registro y reporte ante la UAF (ROS/RTE), designación de oficial de cumplimiento (con dedicación condicionada a umbrales de ingresos), matriz de riesgo, manual, capacitación, auditoría externa y conservación de registros por diez años, entre otras. El diseño normativo, por tanto, no es sectorial en sentido amplio (todo lo inmobiliario” o “toda la construcción) sino conductual, dirigido a cómo y en qué eslabón de la cadena de valor interviene la empresa.
Ahora bien, ¿por qué se observa frecuentemente que bancos y otros contrapartes aplican debida diligencia como si toda empresa del rubro fuera sujeto obligado de DGII? La respuesta radica en distinguir dos planos. Por un lado, el plano sectorial que determina si la empresa misma debe operar con el andamiaje de un sujeto obligado (Norma 03-2018); por otro, el plano bancario, donde las entidades financieras (ellas sí sujetos obligados financieros) deben practicar debida diligencia y gestión de riesgos a todos sus clientes, con especial intensidad cuando pertenecen a sectores tradicionalmente expuestos. En virtud de la Ley 155-17 y su enfoque basado en riesgo, un banco puede legítimamente solicitar a una constructora o inmobiliaria información reforzada de beneficiarios finales, origen de fondos y contratos, sin que ello implique que la empresa sea, por definición, sujeto obligado de la DGII conforme a la 03-2018. En otras palabras, el hecho de que un banco aplique debida diligencia estricta a un cliente del sector no transforma a ese cliente en sujeto obligado sectorial si no se verifica el supuesto del artículo 6. Entender esta distinción evita que la debida diligencia bancaria se confunda con la sujeción regulatoria DGII, aclarando que la primera se impone siempre por la naturaleza del banco, mientras la segunda se activa solo si la empresa interviene en compraventas para clientes.
Desde una perspectiva crítica, la solución normativa elegida por el legislador y el regulador dominicanos es coherente con el principio de proporcionalidad. Fijar la sujeción de las empresas inmobiliarias y constructoras en la intervención en compraventas permite que el aparato de cumplimiento —costoso por definición— se despliegue donde el riesgo es más intenso. Imponer uniformemente el régimen a todo el “sector ampliado” tendría costos sociales y privados sin correlato de eficacia, y podría desincentivar la formalización, especialmente en empresas de menor tamaño que operan obras por encargo sin tocar la etapa de transmisión de dominio. La 03-2018, además, gradúa las exigencias del Oficial de Cumplimiento según ingresos, mitigando el peso proporcional en entidades pequeñas y medianas: por debajo de ciertos umbrales, la función puede recaer en el propio dueño o administrador general; por encima, exige dedicación exclusiva y separación de funciones comerciales (Norma 03-2018, art. 11 y ss.). Esta graduación refuerza la adecuación del régimen a la realidad empresarial dominicana, alejándolo de un paradigma único pensado para grandes estructuras.
La práctica, sin embargo, revela zonas grises que demandan criterio. Por ejemplo, cuando una constructora canaliza ventas a través de un fideicomiso o un broker independiente, la pregunta no es si “firma” o no la compraventa, sino si, en los hechos, participa en el proceso de comercialización y cierre. En tales supuestos, aplicar el principio de sustancia sobre forma se hace indispensable: si la constructora diseña, promueve, negocia condiciones y conduce al cierre de ventas, su rol se aproxima materialmente a la intervención en compraventas que detona la sujeción de la 03-2018, con independencia de si el acto final lo firma una estructura fiduciaria o un tercero interpuesto. Por el contrario, si la constructora se mantiene en un perímetro técnico (fabricación, dirección y ejecución de obra) y la comercialización la realiza otro actor sin participación operativa de aquella, el “gatillo” del artículo 6 no se activaría. En este punto, la claridad documental de procesos, contratos y manuales internos es esencial para sostener, ante bancos y supervisores, la calificación adecuada en uno u otro sentido.
También merece reflexión la situación de empresas que gestionan arrendamientos (property management) sin compraventa. La definición de agente inmobiliario que ofrece la 03-2018 —para los fines de la norma— acota las “transacciones inmobiliarias” a las relacionadas con la compra y venta de bienes inmuebles. Esta restricción conceptual, aunque pueda parecer reduccionista, es funcional al principio de proporcionalidad y al mapa de riesgos: la compraventa concentra —más que el arrendamiento— la mutación de titularidad y las transferencias de valor que el GAFI reconoce como típicas en tipologías de lavado. Al excluir el arrendamiento puro del gatillo de sujeción, la norma evita cargas que podrían resultar desalineadas con la exposición real del riesgo, sin privar a los bancos de la posibilidad de aplicar KYC reforzado a sus clientes de property management en función de su propio perfil de riesgo como sujetos financieros .
La coherencia interna del régimen se refleja también en la constelación de obligaciones que la 03-2018 impone cuando la sujeción se activa: programa de cumplimiento basado en riesgo, manual, matriz de riesgo (clasificación mínima en bajo, medio y alto), identificación y verificación de beneficiario final, políticas reforzadas para PEP, reportes de operaciones sospechosas a la UAF en un plazo perentorio, reportes de transacciones en efectivo a partir de USD 15,000 (o su equivalente), conservación de expedientes por diez años y auditorías externas con periodicidad dependiente del tamaño. No hay aquí improvisación, sino la traducción sectorial de un estándar que la Ley 155-17 y el Reglamento 408-17 consagran para todo el sistema, con los ajustes propios del mercado inmobiliario y constructor. La consistencia normativa reduce ambigüedades y facilita que las empresas planifiquen su cumplimiento de manera previsible, sabiendo que el costo regulatorio surge cuando participan en compraventas y no antes.
Desde la perspectiva de gobernanza regulatoria, conviene distinguir que una empresa puede no ser sujeto obligado sectorial y, sin embargo, adoptar voluntariamente prácticas mínimas de gestión de riesgos para mejorar su relación con bancos y contrapartes: identificación de beneficiarios finales, trazabilidad de pagos relevantes, cláusulas contractuales de origen lícito de fondos y procedimientos de red flags para rechazar operaciones atípicas. Este “núcleo de integridad” no sustituye el régimen formal de la 03-2018, pero suaviza fricciones en la apertura de cuentas y operaciones de crédito con entidades financieras que, como se ha dicho, deben aplicar KYC robusto a todos sus clientes por imposición de la Ley 155-17. La experiencia comparada sugiere que tales prácticas voluntarias mejoran la resiliencia reputacional y permiten una migración ágil al régimen plenamente exigible si la empresa decide, en el futuro, intervenir en compraventas y, con ello, activar formalmente su sujeción. En ese momento, los pasos formales de registro ante la UAF, notificación de oficial de cumplimiento a la DGII y puesta en marcha del programa de cumplimiento se realizan con mayor velocidad y menor costo hundido, porque ya existe una base documental y cultural de cumplimiento.
En suma, el criterio decisivo para calificar a una empresa inmobiliaria o constructora como sujeto obligado bajo la Norma 03-2018 no es la etiqueta sectorial, sino su rol efectivo en la compraventa de inmuebles para sus clientes. Esa es la condición habilitante que el artículo 6 de la norma fija con claridad, en armonía con el Reglamento 408-17 y con el mandato de la Ley 155-17 de implementar un enfoque basado en riesgo y desarrollado por normativas sectoriales. Esta lectura permite ordenar la práctica cotidiana, en la que los bancos —con razón— intensifican su KYC para clientes del rubro, sin que ello suponga que todas las empresas del sector deban tener oficial de cumplimiento, manual y ROS/RTE si no intervienen en compraventas. Respetar esta distinción fortalece la eficacia del sistema antilavado al concentrar los recursos de cumplimiento donde verdaderamente están los riesgos, y a la vez evita cargas desproporcionadas que encarecen la actividad económica sin beneficios claros de prevención. En consecuencia, las empresas deben mapear con precisión sus procesos: si incluyen intermediación, mediación o gestión de compraventa, entonces deben asumir plenamente la calidad de sujeto obligado y su paquete regulatorio; si no, pueden sostener, con documentación y políticas internas básicas, que su no sujeción es fiel al diseño normativo y de riesgo que el ordenamiento dominicano ha construido para el sector.
Por Roberto Santana
El autor es abogado e investigador, especialista en derechos humanos y derecho internacional humanitario y en prevención de lavado de activos. Twitter: @robertoesantana Instagram: @robertoe.santana