RESUMEN
En agosto de 1944 fue promulgada la Ley sobre Urbanización, Ornato y Construcciones – núm. 675, aún vigente, – por el entonces presidente Rafale L. Trujillo Molina. Como era de esperarse, el temperamento egocéntrico del tirano no fue disimulado en la referida legislación, la cual en el discurrir de sus 111 artículos hace alusión en más de media docena de veces a “Ciudad Trujillo”, nombre oficial de Santo Domingo, la capital de la República entre 1936 y 1961, en honor al dictador. Esta legislación fue complementada con la Ley núm. 6232|63, que establece un proceso de planificación urbana e introduce modificaciones orgánicas a las instituciones municipales, creando las Oficinas de Planeamiento Urbano como órganos técnicos de los Ayuntamientos encargados de regular el crecimiento de las poblaciones bajo sus respectivas jurisdicciones, con la responsabilidad de elaborar las normativas de zonificación.
Sin embargo, ambas legislaciones eran incapaces de regular la vida organizacional, crecimiento de la población y asentamientos humanos, así como la correcta planificación a nivel urbanístico, por lo que se hacía necesaria una nueva normativa acorde con la sociedad actual y los avances tecnológicos y arquitectónicos imperantes. Esta legislación, que buscaría una nueva regulación de la planificación urbana y el crecimiento de las ciudades, ordena el uso del suelo y establecer normas para las construcciones, con el fin de asegurar el bienestar y la seguridad de la comunidad, después de una espera de casi 18 años (contados desde la entrada en vigencia de la Ley núm. 176|07, de los municipios). Finalmente, el proyecto presentado a las cámaras legislativas fue aprobado y convertido en la Ley núm. 368|22, sobre Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos.
La ley de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos constituye un paso de avance importante y con la misma no solo se establece el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT) como el único instrumento válido para regular el uso de suelo a nivel municipal, sino que define con claridad las opciones mínimas para la clasificación y calificación del suelo, que deben ser consideradas en estos planes, los cuales serán remitidos por el órgano ejecutivo del Ayuntamiento a su respectivo órgano normativo para su aprobación mediante ordenanza municipal. Con esta pieza legislativa se pone fin a la ausencia de un marco regulatorio integral que garantice el ordenamiento del territorio municipal, vinculando criterios sectoriales a los permisos de uso de suelo.
Ahora bien, en abril de 2025, el presidente Luis R. Abinader Corona emitió el decreto 396|25 para garantizar el marco de aplicación de la citada Ley núm. 368|22. Desde su promulgación, este reglamento ha generado todo tipo de comentarios, críticas y cuestionamientos de algunos sectores y entendidos en el plano municipal que juzgan la pertinencia legal del mismo, en sentido de que se le atribuye a esta pieza una disminución sustancial de la autonomía de los gobiernos locales respecto de la gestión del uso de suelo dentro de su territorio.
Con la entrada en vigencia del Decreto núm. 396|25 también entra en ejecución el Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SNOT), cuya finalidad es la definición de políticas y metas del uso prioritario y ocupación del territorio en las distintas unidades político-administrativas del Estado dominicano. Dicho instrumento, según el artículo 8 del reglamento, se aplica no solamente a la administración pública central sino también a las administraciones locales. Se debe recordar que de conformidad con el artículo 199 de la Constitución de la República, los gobiernos locales constituyen personas jurídicas de derecho público, responsables de sus actuaciones y gozan de patrimonio propio, autonomía presupuestaria, con potestad normativa, administrativa y de uso de suelo; es decir, se trata de entes públicos no solamente descentralizados del gobierno central, sino que no pertenecen a la estructura orgánica de la administración pública central, y, por lo tanto, pueden obrar con cierto nivel de autonomía sin injerencia jerárquica de las autoridades centrales. Empero, también se debe recordar que el mismo citado artículo 199 indica que el ejercicio de esa autonomía se realizará de conformidad con la ley.
Resulta pues, de conformidad con el indicado reglamento, en su artículo 47, será necesaria la creación del Plan Municipal de Ordenamiento Territorial, el cual fijará el modelo de ocupación del territorio municipal, estableciendo la clasificación y calificación del uso de suelo para orientar el uso eficiente y sostenible del territorio y garantizar la calidad de vida de la población. Estos planes municipales que en principio tendrán una vigencia de 10 años, para su formulación, por parte del municipio (ayuntamiento), será necesario que sean consultadas las entidades sectoriales de gobierno central con competencias dentro del territorio del municipio. Esto, según la misma normativa, con la finalidad de garantizar la coherencia entre los instrumentos de planificación de ordenamiento territorial. Sin embargo, la necesidad de esta “consulta” puede ser interpretada como un menoscabo a la consabida independencia de los municipios, pues se cree que cuando existan discrepancias importantes entre las autoridades de gobierno central y las municipales para la elaboración del plan municipal, se podría imponer el gobierno central.
En ese mismo sentido, como etapa última para la aprobación del anteproyecto del Plan Municipal de Entrenamiento Territorial, la Oficina de Planeamiento Urbano del municipio (o distrito municipal, cuando aplique), a través de la autoridad ejecutiva del gobierno local (alcaldía), deberá entregar al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales el anteproyecto para contar con la debida aprobación de dicho Ministerio de la evaluación ambiental estratégica. Empero, en todo caso, según el artículo 54 del reglamento, la aprobación definitiva del plan se realizará mediante ordenanza del Consejo de Regidores correspondiente.
A pesar de lo anterior, el artículo 78 del reglamento indica que aunque la competencia sobre la gestión del suelo corresponde a todos los ayuntamientos y a las juntas de distrito municipales, dicha competencia se ejercerá sin perjuicio de las atribuciones sectoriales establecidas por el derramamiento jurídico; es decir, que tales competencias podrían verse eventualmente limitadas por aquellas asignadas a determinados órganos o entes de administración pública central. Así las cosas, aunque conforme al artículo 105 del reglamento, la expedición del certificado de uso de suelo así como la certificación de no objeción son de la competencia exclusiva de la Oficina de Planeamiento Urbano del municipio; en aquellos casos en que se trate de proyectos con vocación turística, se requerirá un permiso sectorial emitido por el Ministerio de Turismo, además de haber obtenido el certificado de uso de suelo como un requisito adicional para poder solicitar el certificado de no objeción emitido por el gobierno local, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 116. De la misma forma, los asentamientos humanos solamente podrán desarrollarse dentro del territorio del municipio cuando se cumplan con las normas y protocolos previstos por el Ministerio de Vivienda, Hábitat y Edificaciones y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Como se habrá podido advertir, el desarrollo y uso de suelo dentro de un municipio no depende enteramente del ejercicio autonómico del mismo. Sino que, tal y como establece la Ley núm. 368|22, el ejercicio de las atribuciones conferida a los gobiernos locales deberá hacerse en plena coordinación con los órganos de gobierno central que tengan competencia sectorial. En ese sentido, la autonomía local tiene una dimensión política, puesto que los entes y corporaciones en las que encarna tienen carácter democrático y representativo de las respectivas comunidades territoriales. Sin embargo, como tales, aunque los gobiernos locales pueden imprimir a su actuación sus propias directrices u orientaciones políticas, que pueden ser diferentes de las que guíen al gobierno central. Naturalmente, en el marco de la unidad nacional, la autonomía no se opone a que los ayuntamientos no puedan obrar sin coordinación con la gestión gubernamental central del Estado, puesto que autonomía no equivale a soberanía.
De hecho, la disposición de trabajo coordinado entre los gobiernos locales y entidades de gobierno central no es nueva ni representa una mutilación a la consabida autonomía de los municipios. De hecho, la propia Ley núm. 176|07 sobre municipios contempla aspectos de control y sujeción al gobierno central respecto de los municipios, como son las siguientes: el régimen de compras y contrataciones públicas de los municipios, estará sujeto a las reglas de la Ley núm. 47|25, según el art. 195 de la misma y el art. 221 de la Ley núm. 176|07; y por otro lado, la aprobación de la estructura orgánica de cada ayuntamiento o distrito municipal, así como la creación de nuevas unidades administrativas dentro de los mismos, deberá contar con la aprobación del Ministerio de Administración Pública (MAP), de conformidad con el artículo 1, de la Ley núm. 41|08 de función pública. Como si todo lo anterior fuera poco, la propia Ley núm. 675|44 disponía en su art. 4 que los planes de urbanización deberían ser sometidos a la aprobación del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, así como el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones.
Y es que como se ha dicho antes, todo lo anterior no es más que el ejercicio de una potestad administrativa coordinada entre gobierno central y gobiernos locales, sin que esto suponga una limitación explícita de la potestad de uso de suelo de los ayuntamientos. Por demás, el art. 47 de la Ley núm. 176|07 dispone que los municipios y los distritos municipales deberán gestionar los asuntos de su competencia bajo su propia responsabilidad de forma cooperativa y coordinada con los órganos que conforman la administración pública central y las entidades descentralizadas funcionalmente. Pues, los gobiernos locales no sólo tienen ese carácter democrático y representativo de los cargos electos locales, sino también en la misma medida el gobierno central. Desde la perspectiva política, la autonomía local no es ya una expresión de una pretendida libertad local que hay que tutelar frente al Estado sino manifestación del pluralismo político en un Estado compuesto y descentralizado. Esto es, una forma de distribución vertical del poder que tiene por finalidad permitir la participación en la gestión de los asuntos públicos de diferentes niveles de gobierno.
Por Argenis García del Rosario
El autor es Juez del Tribunal Superior de Tierras, Departamento Este.
Docente Derecho Administrativo y Tributario en PUCMM y CAPGEFI del Ministerio de Hacienda.
Magíster en Derecho de la Administración del Estado, de la USAL, y Magíster en Derecho Tributario y Procesal Tributario. de la UASD. Doctorado en Derecho y Sociedad, Universidad UDIMA.
Email: argarcia@poderjudicial.gob.do