RESUMEN
El instrumento jurídico por excelencia y objeto nuclear del derecho administrativo – también de la legislación administrativa, en nuestro caso, la Ley núm. 107-13 – es el acto administrativo.
La definición más aceptada de esta categoría lo caracteriza como la declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento, efectuada en ejercicio de la función administrativa, por una administración pública o por cualquier órgano o ente público. Es su característica principal el producir efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros. Justo esta es la definición que la antes indicada ley, normativa que también disciplina su formación, sus efectos, su dictado, ejecución y su control mediante los recursos en sede administrativa.
Contrario a lo que sucede con la actuación legislativa o judicial, la definición de acto administrativo supera criterios materiales o funcionales de una relación órgano-acto, y por ello es administrativo cualquier exteriorización de voluntad administrativa, de cualquier órgano o ente del Estado, corporación de derecho público o incluso de entidades privadas expresamente delegadas por ley de una función pública que reúnan las condiciones antes señaladas.
La propia definición de acto administrativo tiene también implicaciones respecto a otros institutos de esta rama del derecho. Sus elementos vitales lo deslindan del reglamento, actuación infralegal de carácter general y normativo, y del contrato administrativo, que fruto también de un procedimiento abandona lo unilateral, e implica un acuerdo de voluntades.
La ejecutividad y la ejecutoriedad son las columnas que sostienen el acto administrativo. La primera refiere a su carácter obligatorio, derivado de la presunción de legalidad y lo dota de fuerza vinculante. La segunda señala su capacidad de cumplimiento inmediato e unilateral – luego de su notificación o publicidad -, incluso frente a la oposición del destinatario, encarnando la potestad de autotutela administrativa. Esta dualidad, exige respeto a las declaraciones del acto y a las situaciones jurídicas que de él emanan, aunque su vigor pueda rozar no pocas veces los derechos fundamentales y acarrear situaciones de indefensión o daños irreparables.
Las recientes reformas legales – y más aún las constitucionales-, han buscado equilibrar o poner coto a esa fuerza. Las medidas cautelares y la jurisdicción contencioso-administrativa permiten impugnar actos que, en su ejecución podrían causar afectaciones insubsanables. Los tribunales se erigen así frente a excesos administrativos.
En principio, la vía ordinaria para impedir esta vulneración lo es la jurisdicción contencioso-administrativa. De hecho, nuestra norma sustantiva en su art. 165.2 atribuye expresamente a la jurisdicción contencioso-administrativa conocer de la contrariedad “a Derecho” de los actos y actuaciones de la administración contra los ciudadanos. Siendo la lex supremis la cúspide de nuestro ordenamiento, no caben dudas que le compete verificar la constitucionalidad de tales actuaciones.
Sin embargo, lo anterior en modo alguno es o no debe ser óbice al control de constitucionalidad que encarga nuestra Constitución al TC. El debate en dado caso sería el criterio, forma o vía de ese ejercicio ya que, sea el acto impugnado mediante los procedimientos constitucionales o a través de las vías jurisdiccionales ordinarias, el administrado eventualmente tendría acceso a la revisión constitucional especializada de su impugnación administrativa.
En el contexto de lo anterior, en el marco de dos de sus competencias principales el TC ha dado sendos giros jurisprudenciales respecto a la impugnación por motivos constitucionales de los actos administrativos.
Iniciemos por la acción directa en inconstitucionalidad. Hasta el año 2024, con escasas excepciones el supremo intérprete fue coherente en comprender que los actos administrativos de alcance particular y sin proyección normativa no podían ser objeto de esta vía de impugnación(por todas, Sentencias TC/0626/19, TC0127/13, TC/0161/13, y TC/0188/14) TC/0087/20). Hizo apenas escasas distinciones frente a violaciones flagrantes a los DDFF que se desplegaron mediante reintroducción de los actos previamente anulados, o frente a los de aplicación directa e inmediata de la Constitución.
Sin embargo, mediante el precedente núm. TC/0502/21 – reiterado mediante el fallo TC/0895/24 – el TC estableció que pueden ser objeto de ADI los actos dispuestos en el artículo 185.1 de la Constitución y 36 de la Ley núm. 137-11, es decir, leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas sin importar el alcance del acto, dejando de lado el criterio vigente hasta ese momento donde solo se admitía la acción contra actos de alcance general, dejando excluidos los de efecto particular. En el reciente precedente el TC subrayó que lo que determina la competencia para decidir sobre la nulidad de un decreto, reglamento u ordenanza, con independencia de su proyección, es si se trata de un control de legalidad o constitucionalidad, siendo el primero competencia del TSA mediante las vías dispuesta por la ley para tales fines, y el segundo competencia del Tribunal Constitucional.
Refirámonos ahora a la vía del amparo como proceso para la impugnación de estas actuaciones. La sentencia TC/0888/24 unificó criterios dispares. Antes de esta, fallos como los TC/0226/14, TC/0379/15 y TC/0350/19 en ocasiones la consideraban vía idónea para daños inminentes o consumados por actos administrativos, incluso los de trámite y ordenación, por su celeridad; otras decisiones lo remitían a la jurisdicción contenciosa por no ajustarse a su esencia sumaria. Las sentencias TC/0882/24 y TC/01203/24 zanjaron esta tensión intentando delimitar definitivamente las competencias: aunque el recurso contencioso es la vía principal, el amparo prevalece para salvaguardar derechos fundamentales con urgencia, salvo que el juez de la tutela acredite y motive que la sumariedad y celeridad de la materia le impide disponer de los medios de pruebas, valorar pertinentemente la lesión o responder eficazmente a quien la reclama.
Por Francisco Franco