RESUMEN
Indultar es una de las facultades del presidente de la República. Esta facultad está prevista en la constitución (2024) en el Artículo 128.1.j, que dice: “En su condición de Jefe de Estado le corresponde: “[…]conceder indultos los días 27 de febrero, 16 de agosto y 23 de diciembre de cada año, de conformidad con la ley y las convenciones internacionales”.
Enrique Cury (1997) define el indulto como “[…]un instrumento de política criminal, valiéndose del cual el jefe de Estado o el legislador, en su caso, conceden una excusa absolutoria de efectos restringidos a quien ha sido declarado criminalmente responsable de uno o más delitos”. Al indulto se le conoce también como “derecho de gracia”, que apunta a que quien tiene facultad para concederlo expresa una merced o compasión, no un merecimiento.
En los Estados donde existe el indulto como institución jurídica depende del régimen organizativo de cada uno para comprender quién puede concederlo. En el país “[…]todas las legislaciones han consagrado la posibilidad de que determinado órgano del Estado pueda conceder indultos encaminados a perdonar a alguien en todo o parte de la pena pronunciada; conmutarla por otra menor”. (Juan Jorge García, Derecho Constitucional Dominicano, 2016).
Históricamente, en nuestra vida republicana se han vivido distintas etapas sobre el indulto:
1.- Solamente el congreso tenía facultad para concederlo.
2.- Lo podían conceder tanto el congreso como el poder ejecutivo.
3.- El poder ejecutivo lo concedía si se ponía “de acuerdo con el Senado”.
4.- Ni el congreso ni el poder ejecutivo tenían la facultad para indultar.
5.- Es facultad exclusiva el poder ejecutivo.
Desde el nacimiento de la República en 1844 –siguiendo las constituciones que sirvieron de modelo– se ha atribuido facultad para indultar a algún poder del Estado (el congreso o el poder ejecutivo), excepto cuando la constitución de 1963 no atribuyó a poder alguno para ello, por lo que luego fue aprobada la ley No. 65-1963, que creó la Comisión Nacional de Indultos, quien los otorgaría. Con la constitución de 1966 se atribuyó facultad para indultar al presidente de la República, desapareciendo la antes referida ley y la Comisión.
En ciertos casos el indulto puede resultar controversial, es decir, que se origine una fuerte discusión sobre lo “correcto/incorrecto, procedente/improcedente” que ha sido, al margen de que legalmente no haya falla alguna en su concesión. Esto se da principalmente en casos notorios e impactantes, cuyos procesos judiciales arrojaron información que ha estremecido a la sociedad concernida. De todas maneras, la mayoría de las víctimas no estarían de acuerdo con el indulto a su verdugo.
El indulto se examina desde una doble dimensión: para su concesión se toma en cuenta la infracción penal cometida (elemento objetivo) y la persona que sería favorecida (elemento subjetivo), lo que permite entender el por qué en casos similares (la infracción penal) se concede a una persona y a otra no, y las críticas que se hacen en tales circunstancias.
Cuando el indulto se otorga tan pronto la condena se hace firme, se estima que hay presupuestos de conveniencia, y si es otorgado durante el cumplimiento de la condena, se asumiría que es inútil completarla o tendría efectos adversos al fin perseguido con la misma, por lo que hay poca probabilidad de que la sociedad (no las víctimas) critique el indulto otorgado a quien ha tenido buen comportamiento en la cárcel, siempre que la infracción penal no revista una gravedad extrema (un caso imperdonable).
El indulto hace cesar el cumplimiento de la pena principal, la extingue, inclusive las penas accesorias (multa y otras), según el código penal; pero no borra la infracción penal cometida, por lo que el indultado así queda marcado (TC/0125/22). Tampoco aniquila la responsabilidad civil del indultado frente a su víctima, salvo que esta lo decida (generalmente para los condenados por daños contra la cosa pública). También el código procesal penal indica que el beneficiario de un indulto no se beneficia de la indemnización establecida para aquellos casos cuando hay absolución o rebaja de la condena inicial pero el condenado o absuelto pasó tiempo privado de libertad o cumplió más tiempo de la condena.
No existe una cuantificación de los casos donde se ha negado el indulto solicitado. Hay un caso registrado de carácter emblemático, cuando en 1898 Ulises Heureaux negó la solicitud de indulto a dos hombres condenados a la pena capital (muerte) por asesinato y robo, al argumentar que “se requiere una represión ejemplar que contenga los instintos sanguinarios y los robos a mano armada”, decidiendo que no había motivos para mostrar indulgencia.
Aunque no hay datos estadísticos, consideramos que han de ser pocos los casos de revocación del indulto. La historia registra que en 1935 se concedió indulto a Juan Isidro Jiménez Grullón (1903-1983), pero en 1937 se revocó bajo el alegato de un error in iudicando (error en la interpretación del derecho), puesto que había sido indultado por la comisión de crímenes políticos, y hasta ese momento no se habían percatado que también había sido condenado por crímenes comunes, luego de una novedosa interpretación de la constitución respecto a cuándo procede un indulto al condenado por motivos políticos y cuándo procede en casos de crímenes comunes. En realidad, se asumía que conspiraba contra Trujillo por lo que fue apresado, juzgado y condenado. Trujillo lo indultó para enviarlo al exilio con la esperanza de que abandonara toda conspiración, y al no lograr que dejara de adversarle revocó el indulto.
En nuestra legislación, el indulto siempre ha tenido dos características: 1.- Es una facultad discrecional, y 2.- Es una facultad reglada. Lo primero significa que en la legislación dominicana no se reconoce el “derecho a ser indultado”, es decir, que la autoridad facultada para indultar nunca ha estado obligada a concederlo. Por esto, aunque no se conceden indultos desde los últimos de febrero del año 2012 (y que el actual presidente ha indicado que no concedería ninguno) no se ha violado derecho alguno, ni la constitución. Lo segundo, como se indica, significa que no siempre la autoridad facultada para conceder indulto lo puede hacer en cualquier circunstancia –a simple voluntad–, es decir, que está sujeta a condiciones habilitadoras que permiten su ejercicio, por lo cual los tribunales pueden ejercer control para verificar que el indulto concedido sea conforme con las normas pertinentes.
Se infiere que, aunque haya facultad discrecional, no hay cabida a la arbitrariedad. Por ejemplo, actualmente el indulto solo puede ser concedido en fechas preestablecidas: 27 de febrero, 16 de agosto y 23 de diciembre de cada año; en ninguna otra. El TC ha remarcado que: “[…]la concesión de indulto constituye una facultad constitucional atribuida al presidente de la República, revestida de un amplio margen de discrecionalidad, sin que esto suponga que pueda ser ejercida de manera arbitraria y sin control jurisdiccional” (TC/0189/15).
Como el indulto se emite a través de un decreto, este puede ser impugnado en inconstitucionalidad. El TC lo ha referido así: “[…]es susceptible de ser impugnado por la vía de acción directa de inconstitucionalidad, puesto que se trata de un acto dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución” (TC/0189/15). Ahora bien, ningún control jurisdiccional puede ser in integrum (en su totalidad) porque sería atacar la facultad misma de indultar y con ello disminuir el “derecho de gracia” del presidente.
Hasta la constitución de 1966 no se hacía referencia a la necesidad de reglamentar mediante ley la facultad de indultar, pues las constituciones anteriores fijaban expresamente en cuáles casos procedía o no indultar y su extensión. Así que siempre se entendió que “[…]es requisito para que una persona pueda ser favorecida por el indulto, que haya sido condenada, y el indulto puede, como efecto, perdonar toda la pena pendiente (indulto total) o sólo una parte de ella (indulto parcial); así como también puede no establecer condiciones (indulto puro y simple) o establecerlas (indulto condicional)” (Julio Brea Franco, El Sistema Constitucional Dominicano, 1986).
Por consiguiente, ha habido una omisión legislativa desde hace casi 60 años al no haberse aprobado la ley sobre indulto. Al respecto, sostiene el TC que la ley que ha de ser aprobada deberá consignar “claramente las condiciones sobre la selección de los candidatos a indultos, modalidades, procedimiento y las excepciones”, quien también ha dejado claro que la ausencia de la ley sobre indulto no impide que el presidente de la República los conceda (TC/0189/15).
Ya antes, la Ley No. 550-14 que aprobó el nuevo Código Penal de la República Dominicana, declarado inconstitucional antes de entrar en vigor (TC/0599/15), establecía que no podían ser indultados los condenados por crímenes de genocidio, desaparición forzada de personas, infracciones graves de lesa humanidad e infracciones graves de guerra.
Si bien no se ha aprobado la ley sobre indultos, por lo cual no se tiene expresamente establecida la forma en que el presidente puede ejercer esa facultad, la Ley No. 113-21, sobre el Sistema Penitenciario y Correccional, dispone que las “[…]calificaciones de conducta y de grado de rehabilitación sirven como antecedentes para la concesión de beneficios como salidas temporales, libertad condicional e indulto”, estableciéndose que la reformación de la conducta (buen comportamiento y rehabilitación) de los condenados puede ser tomada en cuenta para ser indultado.
Vale establecer que la “otra” Comisión Nacional de Indultos fue creada en 2000 (nada que ver con la de la ley No. 65-1963), por el procurador general de la República (y mantenida en períodos subsiguientes), como una instancia técnica que evalúa a los internos en todas las cárceles del país y recomienda al presidente de la República a quienes entiende podrían ser indultados. En general, las personas recomendadas son indultadas. El funcionamiento (ahora en pausa) de esta comisión ha permitido una proactividad estatal en cuanto al régimen penitenciario: no es necesario formalizar una solicitud de indulto, sino que la comisión evalúa a cada interno y decide si lo recomienda para indulto. Esto no impide que cada cual solicite al presidente que le conceda un indulto.
Desde la reforma constitucional de 2010 (y se ha mantenido en las reformas de 2015 y 2024) la facultad de indultar se sujeta, además, a lo que se establece en convenciones internacionales, es decir, no solo al derecho interno.
Respecto al derecho internacional general, no hay una convención especial que establezca reglas sobre el indulto, pero se admite –sin mayor discusión– que el derecho internacional general consuetudinario (el derecho no escrito, pero aceptado –aunque no por todos los Estados–) prohíbe que condenados por crímenes de guerra, de lesa humanidad y otros muy graves sean favorecidos con un indulto.
No obstante, y solamente de forma excepcional –a fin de propiciar la reconciliación y posterior paz–, se admite el perdón por diversas actuaciones en el marco de un conflicto armado no internacional, de conformidad con el “Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, 1977”, que establece: “Artículo 6.5.- A la cesación de las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado”. Entonces, si en ciertos casos es posible una amnistía, nada impide en los mismos un indulto.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos admiten el indulto en favor de cualquier persona condenada a muerte. Por el momento esta previsión es inoperante para el país porque la pena de muerte fue abolida mucho antes de hacernos Estado parte de estas convenciones, y actualmente está proscrita en la constitución (2024).
Como se ve, hay que examinar con cuidado cada caso para determinar cuándo se puede o no indultar con base en el derecho internacional general y el derecho americano, especialmente para no contrariarlo.
Por otro lado, el país ha firmado convenciones con otros Estados (tratados bilaterales) sobre traslado de personas condenadas o ejecución de sentencias penales en los cuales, respecto a la posibilidad de indultar al beneficiario de un traslado para cumplimiento de condena, se pueden establecer cuatro escenarios: 1.- Ambos Estados pueden indultar; 2.- Solamente el Estado trasladante (quien impuso condena) puede indultar; 3.- El Estado de traslado (donde se cumple condena) puede conceder el indulto. Esta última situación, a su vez, configura dos escenarios: a.- Hay que ofrecer detalles al Estado trasladante (quien podría objetarlo) sobre el indulto a conceder, o b.- Se tiene completa libertad (no depende del Estado trasladante) para indultar; y 4.- No hay posibilidad de indultar al trasladado. Así, la facultad del presidente para indultar puede verse impactada en los casos de personas condenadas y trasladadas al país desde otros Estados, según un tratado particular. Violar los límites establecidos en estos tratados bilaterales podría significar que no se otorguen otros traslados.
Por último, se podría pensar que al existir el perdón judicial en el código procesal penal es innecesario el indulto. No hay que olvidar que el juez que conoce la infracción y ha hallado culpable al imputado decide si otorga o no el perdón –si se cumplen las condiciones establecidas–, pero el indulto precisamente opera cuando la justicia ha hecho prevalecer su imperio, condenando en nombre del Estado (ius punendi).
Ezer Vidal*
* Licenciado en Derecho UASD, diplomático de carrera, con maestrías de universidades nacionales e internacionales. X: @Vidal_Ezer