Una propuesta privada que cambió de ropa, pero no de rostros
Uno de los aspectos menos conocidos del tren Metropolitano/Monorriel de Santo Domingo es su origen. No nació como iniciativa pública, sino como propuesta privada de APP presentada en 2021 ante la DGAPP, conforme a la Ley 47-20 y su reglamento. Lo mismo ocurrió con el monorriel de Santiago, sometido por los mismos actores y también desestimado para continuar como APP. En ambos casos, el Estado optó después por ejecutar directamente los proyectos por fuera del carril procedimental propio de las APP.
El proponente de ambas iniciativas fue un grupo empresarial liderado por Sofratesa, con respaldo técnico de Alstom —fabricante de sistemas ferroviarios— y acompañamiento de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD). Para Santo Domingo, la propuesta incluía trazo conceptual, monorriel elevado y un modelo financiero mixto (tarifas, captura de valor en suelos colindantes a estaciones y terminales, y aportes del Estado). El expediente siguió su curso formal: evaluación, resolución de rechazo y archivo. Lo excepcional vino después.
Del rechazo al reciclaje: misma obra, distinto carril
Tras el cierre de la vía APP, el proyecto renació como obra pública a través de un fideicomiso público (FITRAM), conservando interlocutores técnicos y empresariales de la propuesta privada y trasladando la ejecución a un marco de gestión, financiación y contratación menos regulado.
Entre 2022 y 2024, los esfuerzos se concentraron en el Monorriel de Santiago, estructurando la ejecución en dos paquetes: por un lado, ingeniería de detalle y obra civil; por otro, el componente electromecánico (E&M) y el suministro de trenes. La obra civil se tramitó mediante licitación abierta (Ref. FITRAM-LA-2021-0001), con especificaciones técnicas elaboradas por el propio FITRAM. Ese frente de obra civil se adjudicó al Consorcio Sistema de Transporte Metropolitano de Santiago (CSTM) —integrado por Ingeniería Estrella y Sofratesa Projects—, que suscribió el Contrato de Ejecución de Obra con vigencia inicial de 36 meses desde el 24 de marzo de 2022.
En paralelo, FITRAM avanzó por vía de excepción con el paquete E&M + material rodante. En septiembre y octubre de 2022, Alstom presentó ofertas técnico-comerciales para el suministro anticipado de trenes e introdujo el Contrato para la Provisión del Sistema Electromecánico Integral, que incluye el resto de trenes y la integración del sistema. Un informe justificativo de FITRAM (4 de octubre de 2022) recomendó contratar como proveedor especializado al consorcio Alstom + Sofratesa para la fabricación, suministro, puesta en marcha, operación, mantenimiento y financiamiento del E&M de Santiago, por excepción. Esto supuso prescindir de una licitación pública abierta y concurrente para ese paquete.
Este desdoble por paquetes no fue neutro: el pliego de obra civil fijó parámetros de alineaciones, gálibos, radios, cargas, secciones, cimentaciones, cuartos técnicos y canalizaciones propios de una guía de monorriel determinada. Esos parámetros condicionan de facto la selección del proveedor de trenes y sistemas capaz de acoplarse a esa geometría e interfaces. A su vez, el suministro anticipado delimita qué pruebas e interfaces quedan dentro del contrato E&M y cuáles requieren preinstalaciones de la obra civil, reforzando la dependencia tecnológica.
Ahora, Santo Domingo camina por el mismo carril procedimental: en septiembre de 2025, FITRAM convocó la licitación de la Fase I del Monorriel de Santo Domingo solo para la obra civil, reservando para procesos posteriores el material rodante y el paquete electromecánico. Es, por tanto, la repetición del patrón: infraestructura primero y tecnología después, en vías no concurrentes que dificultan la comparación integral de ofertas, acotan la competencia tecnológica y opacan el costo total del sistema.
Un funcionario, dos gorras (de consultor a funcionario público decisor)
La misma persona que actuó como consultor e interlocutor técnico del proponente privado de la APP pasó, pocos meses después del cambio de APP a fideicomiso público, a desempeñarse como funcionario encargado de coordinar, financiar y contratar los proyectos de transporte: dirigiendo la Oficina de Desarrollo de Proyectos de Movilidad Urbana e Interurbana (adscrita al Ministerio de la Presidencia) y encabezando la Dirección Ejecutiva de FITRAM.
El efecto práctico fue claro: los mismos promotores que presentaron la iniciativa privada acabaron beneficiándose bajo el nuevo modelo, ahora mediante decisiones adoptadas desde la institución pública liderada por quien antes conocía de primera mano sus criterios, limitaciones e intereses. Esto no prueba una falta por sí misma, pero sí configura un riesgo objetivo de conflicto de interés con consecuencias previsibles: (1) sesgo de confirmación a favor del diseño ya impulsado; (2) asimetría informativa que otorga ventaja al proveedor previamente acompañado; (3) dependencia de trayectoria cuando la obra civil se licita primero con parámetros que encapsulan una tecnología, estrechando la competencia posterior en material rodante y sistemas; y (4) menos control previo: al salir de la vía APP —con sus controles ex ante— y pasar a obra pública dividida en paquetes no concurrentes, se reduce el filtro previo y crece la discrecionalidad.
El foco no es la persona, sino el diseño institucional: murallas chinas para separar a quien coordina de quien decide; impedimentos/recusaciones cuando existan vínculos previos; periodos de enfriamiento antes de pasar de consultor a decisor (y viceversa); actas motivadas con matrices comparativas públicas; trazabilidad de agendas, comunicaciones y cambios de pliegos; veeduría independiente con acceso a expedientes; y concursos integrales y comparables (obra civil + E&M + material rodante + desempeño) que reduzcan la discrecionalidad. Si cambia la etiqueta jurídica, el estándar de transparencia y competencia debe subir, no bajar.
Un marco legal a la medida
FITRAM no se rige por la Ley 47-20 ni por el ritual completo de la Ley 340-06. Su reglamento interno declara inspirarse en los principios de compras públicas, pero no replica automáticamente sus procedimientos ni plazos. En la práctica, esto se tradujo —como ocurrió en el Monorriel de Santiago— en contrataciones por excepción de componentes estratégicos (material rodante y subsistemas) antes de convocar una licitación integral y concurrente del sistema completo; es decir, se adoptaron decisiones clave sin un proceso competitivo que permitiera comparar ofertas por el conjunto (obra civil + electromecánico + trenes) y su desempeño integrado. Posteriormente, la Ley 28-23 de fideicomisos públicos ordenó aspectos de gobernanza, pero no corrige retroactivamente decisiones ya tomadas ni sustituye a la competencia como principal mecanismo de control del gasto.
Sin congreso, sin estudios, menos control
La Ley 47-20 exige, para las APP con compromisos fiscales, verificaciones ex ante —Valor por Dinero (VpD), asequibilidad y huella fiscal, entre otras— y, cuando procede, aprobaciones adicionales. Al desplazar el proyecto a la vía de obra pública canalizada por un patrimonio autónomo, varios de esos controles cambian de naturaleza o se atenúan: el escrutinio previo queda más difuso y se traslada a órganos con márgenes mayores de discrecionalidad.
A esto se suma la falta de estudios publicados y actualizados que justifiquen la secuencia contractual y el diseño de paquetes: demanda, alternativas tecnológicas, impactos urbanos y huella fiscal. Sin expedientes accesibles y sin competencia concurrente en los componentes clave (obra civil, por un lado; E&M + material rodante por otro), la evaluación pública del costo integral y del desempeño del sistema se vuelve incompleta.
El resultado es claro: al cambiar de carril jurídico sin controles ex ante equivalentes y sin estudios a la vista, se debilita la vigilancia democrática y crece el riesgo de decisiones menos comparables y menos transparentes.
Misma obra, mismo interés, menor transparencia
Lo que comenzó como propuesta privada rechazada reaparece como proyecto estatal con la misma obra y los mismos protagonistas, pero canalizado a través de un fideicomiso público que opera, en los hechos, como cuasi sociedad pública. En mi libro (Manual de gestión y financiación privada de infraestructuras y servicios públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana) denomino a este arreglo “APP institucional”: una estructura pública que busca resultados similares a una APP contractual, regulada por la Ley 47-20, pero que tiende a funcionar con reglas propias y un estándar menos exigente de transparencia, rendición de cuentas y control fiscal. No profundizo aquí —habrá un artículo específico—; lo relevante para este caso es que el cambio de etiqueta no debería traducirse en menor escrutinio.
Cuando el expediente se conduce por esa vía y se desdobla en paquetes separados —obra civil, por un lado, tecnología por otro—, la publicidad del proceso se reduce y la competencia se estrecha, sobre todo si la infraestructura encapsula una tecnología que condiciona la contratación posterior de material rodante y sistemas. El debate no va de nombres, sino de garantías: si cambia el carril jurídico, el estándar de transparencia y control previo debe ser equivalente al de la vía APP contractual, con comparaciones integrales del sistema, estudios base a la vista y trazabilidad de las decisiones durante toda la ejecución. “Más transparencia” no es un eslogan; es práctica: concurrencia abierta y concurrente para el sistema integral (no piezas sueltas), publicación de estudios de demanda, alternativas y evaluación socioeconómica, actas motivadas y matrices comparativas, apertura contractual —contratos, adendas, cronogramas, costos y ejecución— y veeduría independiente con acceso real al expediente. Si se justifica dividir en paquetes, debe explicarse por qué mejora la eficiencia sin reducir la competencia.
En las próximas entregas detallaré la cronología institucional del proyecto y la lógica de los paquetes de contratación; analizaré la licitación exprés y su efecto en la competencia, el modelo financiero hoy más próximo al subsidio que a la autosostenibilidad y la elección tecnológica del monorriel frente a alternativas. También revisaré el reglamento interno de FITRAM, los cambios de la nueva Ley 47-25 y el encuadre legal del fideicomiso; estudiaré el papel de proveedores recurrentes y los patrones de competencia simulada —con el antecedente de Santiago—. Hacia el final de la serie dedicaré un artículo específico al impacto fiscal y presupuestario del Tren Metropolitano/Monorriel de Santo Domingo y cerraré con una discusión sobre vacíos de información pública, gobernanza y la agenda mínima de reformas que el proyecto requiere.