RESUMEN
Epígrafe: “Con la entrada en vigor de la Ley 47-25, la contratación pública dominicana enfrenta el reto de transformar el poder de compra del Estado en una verdadera herramienta de innovación, desarrollo y valor público, aprendiendo de las experiencias internacionales para evitar que la innovación se quede solo en el discurso.”
La contratación pública dominicana ya entró en una nueva etapa que, si se gestiona con inteligencia y responsabilidad, puede cambiar la conversación de fondo; dejar de hablar solo de “comprar rápido y barato” y comenzar a hablar de “comprar inteligentemente”, usando el poder de compra del Estado para resolver problemas reales con soluciones nuevas. La Ley 47-25, que sustituye el marco de la Ley 340-06 y obliga a un nuevo andamiaje reglamentario, llega con una idea potente; que la compra pública no es un trámite, sino una herramienta de política pública. Eso ya lo venimos oyendo en el discurso oficial del presidente Abinader cuando expresó con claridad al presentar la Ley como un salto hacia la transparencia, la eficiencia, la sostenibilidad e la inclusión, y destacó que la norma incorpora nuevas modalidades como los convenios marco y otros instrumentos para agilizar y modernizar el sistema.
Pero donde, a mi juicio, está el punto más delicado, y más prometedor, es en la puerta que abre la Ley 47-25 a la compra pública por innovación, especialmente mediante figuras como la asociación para la innovación (Artículo 75); y aquí es donde debemos hablar sin romanticismo; la innovación en compras públicas puede ser una palanca de desarrollo… o puede convertirse en un atajo mal diseñado que termine en frustración, litigios, capturas del mercado y soluciones que nunca llegan a operar.
Por su parte, el Decreto 52-26 ya no deja este tema en el terreno de la ambigüedad. La Asociación para la Innovación se define como un instrumento de contratación estratégica orientado a la investigación, desarrollo, validación y eventual adquisición de soluciones innovadoras, vinculándola directamente a la generación de valor público y a la mejora de los servicios. No se trata, por tanto, de “comprar ideas”, sino de estructurar procesos completos, por fases, desde el diagnóstico del problema hasta la posible compra final, siempre condicionada a resultados verificables. El reglamento fija además un umbral claro; este procedimiento solo procede cuando la institución demuestra, mediante investigación previa y consulta al mercado, que no existe una solución disponible capaz de satisfacer la necesidad pública o que las soluciones convencionales presentan limitaciones reales de costo, tiempo o viabilidad. La innovación deja así de ser un recurso discursivo y se convierte en una decisión técnica excepcional, respaldada por diagnóstico, evaluación económica y autorización expresa de la máxima autoridad institucional.
Entonces, ¿qué es comprar por innovación? y ¿por qué no se parece a una licitación normal?
Cuando una institución compra lápices, combustible o mantenimiento, el mercado ya sabe qué se quiere y cuánto cuesta. Eso es contratación “tradicional”, se describen especificaciones, se compite, se adjudica y se entrega. En cambio, la compra por innovación parte de otro escenario, el Estado tiene una necesidad, pero no existe aún (o no está disponible en condiciones adecuadas) una solución lista para comprar “del estante”.
Pensemos en ejemplos cotidianos, sin ciencia ficción. Un sistema predictivo para reducir pérdidas en redes eléctricas con datos incompletos; un modelo de atención remota para pacientes crónicos que exija interoperabilidad real entre hospitales; una plataforma antifraude que no solo detecte anomalías, sino que aprenda y mejore sin violar privacidad; o incluso compras en salud basadas en resultados (pagar por desempeño clínico y no solo por unidades despachadas). Conversaremos de esta figura más adelante (Artículo 76). No es casualidad que la DGCP haya trabajado desde 2023 con el acuerdo de entrada gestionada con FEDEFARMA, la idea de compras innovadoras en salud, hablando de “terapias innovadoras” y en 2025 introduciendo modelos “basados en valor”, acuerdos por resultados y otras fórmulas para adquirir tecnologías innovadoras con mayor transparencia y eficiencia. En estos casos, si el Estado redacta un pliego clásico, con especificaciones cerradas, suele ocurrir uno de dos problemas, o se queda corto y compra algo que no resulta funcional, o se pasa de “técnico” y termina redactando un pliego hecho a la medida de uno o dos proveedores. La compra pública por innovación pretende evitar esa trampa, moviendo la conversación desde “dame exactamente esto” hacia “necesito resolver este problema con estos resultados”.
Si analizamos de manera comparada algunos modelos y sus fases, la figura más parecida a la “asociación para la innovación” que aparece en la Ley 47-25 tiene un espejo directo en Europa, la Innovation Partnership de la Directiva 2014/24/UE. El concepto es elegante, en vez de separar “contrato de I+D” por un lado y “compra final” por otro, el procedimiento permite que la institución seleccione uno o varios socios para desarrollar la solución y, si cumple objetivos y condiciones, adquirirla al final.
En el Reino Unido, por ejemplo, la compra pública por innovación se ha operativizado desde hace años a través de esquemas como el Small Business Research Initiative (SBRI), que parte de un principio muy claro, el Estado no compra soluciones cerradas, sino que lanza desafíos públicos bien definidos. El proceso comienza con una convocatoria abierta donde la entidad describe el problema que necesita resolver y los resultados esperados, sin imponer una solución técnica predeterminada. Las empresas, muchas de ellas startups y mipymes, compiten en una primera fase financiada para desarrollar conceptos o prototipos; luego, solo aquellas que demuestran mayor viabilidad técnica y valor público pasan a una segunda fase de desarrollo y prueba piloto. La compra final no es automática; el Estado adquiere la solución únicamente si esta demuestra, bajo métricas objetivas, que funciona, es escalable y ofrece un mejor costo-beneficio frente a alternativas tradicionales. Este modelo ha permitido al sector público británico innovar en áreas como salud, defensa, energía y servicios digitales, reduciendo el riesgo de dependencia tecnológica y evitando adjudicaciones basadas en promesas sin validación.
En América Latina, aunque con matices institucionales distintas, también existen experiencias relevantes que dejan lecciones claras para República Dominicana. Chile, tras la reforma de su ley de compras, ha institucionalizado la innovación mediante contratos para la innovación y diálogos competitivos, donde el mercado participa desde etapas tempranas, pero bajo reglas de transparencia estrictas y con hitos verificables de avance. Brasil, por su parte, ha avanzado con figuras como la encomienda tecnológica, aceptando jurídicamente el riesgo inherente a la innovación y separándolo de la lógica sancionadora tradicional, siempre que el proceso esté bien justificado y documentado. Colombia ofrece una advertencia importante; pese a contar con pilotos y apoyo multilateral (BID, Banco Mundial), muchos procesos no avanzaron a fases contractuales por temor al control fiscal, rigidez presupuestaria y ausencia de incentivos claros para los proveedores. La lección regional es evidente; la compra pública por innovación no fracasa por falta de ideas, sino cuando el Estado no define con precisión cómo convoca, cómo evalúa, cómo gestiona el riesgo y bajo qué condiciones decide comprar o no comprar la solución desarrollada.
Ahora bien, lo importante aquí es la estructura, ¿qué debería instaurar nuestro reglamento para esta figura?
Primero, la institución convoca explicando la necesidad y los resultados esperados (no solo un listado de features). En el modelo europeo, el proceso se diseña para que el mercado compita por capacidad de innovar y por valor, no solamente por precio.
Luego viene la parte que en República Dominicana tenemos que cuidar con lupa, la selección de candidatos. En innovación, no gana necesariamente el más barato; gana el que demuestra solvencia técnica, experiencia, equipo, metodología de desarrollo y un entendimiento serio del problema. Por eso, en varios países europeos se introduce una fase fuerte de evaluación de capacidades (algo así como “precalificación”), precisamente para que el Estado no termine firmando con quien promete mucho pero no puede ejecutar.
Después entra la vida real, fases de desarrollo y validación. El enfoque europeo permite estructurar la asociación en etapas, investigación, prototipo, piloto, escalamiento. Y entre fase y fase, la institución puede decidir continuar, ajustar o incluso reducir el número de socios si el diseño lo permite. Esto es vital: la innovación no es lineal; el reglamento tiene que permitir salida ordenada, sin que cada ajuste sea un escándalo administrativo.
Finalmente, llega la pregunta del millón: ¿bajo qué condiciones se compra la solución? En un modelo bien hecho, la compra final ocurre si se cumplen indicadores verificables: desempeño, interoperabilidad, seguridad, costo total de propiedad, escalabilidad. La Directiva europea prevé precisamente que la asociación tenga como horizonte la compra, pero condicionada a que el resultado llegue al nivel de rendimiento y costos acordados.
Un recurso útil para entender cómo lo aterrizan operativamente es Irlanda. Su guía pública sobre Innovation Partnership insiste en la necesidad de definir etapas, entregables, gobernanza de la relación con el proveedor, y cómo se administra el paso desde el desarrollo hacia la compra.
Desde mi perspectiva, ¿qué debe traer el reglamento para esta figura si queremos que esto funcione de verdad? Aquí me atrevo a opinar, porque sin esto el tema se queda en concepto. El reglamento debe partir por algo que suena sencillo, pero es la diferencia entre un buen instrumento y un problema; una definición operativa de cuándo procede la asociación para la innovación. No puede ser un comodín para cualquier compra difícil. Debe exigirse una justificación técnica que demuestre que la necesidad no se satisface razonablemente con soluciones disponibles o que las disponibles no cumplen condiciones esenciales (por ejemplo, interoperabilidad real, estándares, seguridad o resultados). Luego, debe regular con precisión cómo se convoca al mercado sin favorecer a nadie. Aquí la buena práctica internacional es permitir una consulta preliminar de mercado (market sounding) con transparencia, que se publique qué se consultó, a quién, qué se aprendió y cómo eso alimentó el diseño del procedimiento. Si no, la consulta se vuelve una “reunión privada” con riesgo reputacional.
En tercer lugar, el reglamento debe definir una arquitectura de participación que no mate la competencia. En innovación, si pides requisitos financieros desproporcionados, eliminas a MIPYMES y startups; si pides requisitos demasiado blandos, te expones a proveedores sin capacidad. La solución es equilibrio; exigir capacidad técnica demostrable, equipos multidisciplinarios, experiencia comparable (aunque sea en pilotos), y permitir consorcios o alianzas temporales para que actores pequeños participen con actores de ejecución.
En cuarto lugar, debe regular de manera quirúrgica las fases: ¿qué se entrega?, ¿cómo se paga?, ¿cómo se valida? Todos sabemos que la innovación se gestiona por hitos. El pago debe vincularse a entregables verificables y a resultados parciales, no a “buena fe”; y la validación debe tener criterios objetivos, pruebas de seguridad, pruebas de desempeño, pruebas de uso, auditorías de código o de arquitectura cuando aplique, y, muy importante, criterios de interoperabilidad y portabilidad para evitar dependencia tecnológica.
Y aquí viene una cláusula que en otros países genera dolores de cabeza si se deja al aire; propiedad intelectual y uso por el Estado. Si el proveedor desarrolla una solución, ¿qué derechos retiene? ¿qué licencias obtiene el Estado? ¿puede el Estado replicar o escalar la solución en otras instituciones? Si el reglamento no fija modelos claros (por ejemplo, licencia de uso perpetua para el Estado con ciertas condiciones, o copropiedad en casos específicos, o exigencia de estándares abiertos), el final típico es conflicto, renegociación, o “vendor lock-in” disfrazado de innovación.
Sin ánimos de sonar muy quisquilloso, si la ley apuesta por contratación pública estratégica, y el artículo 167 va justamente en esa dirección, el reglamento debe aterrizarlo sin convertirlo en una lista de buenos deseos. Debe decir cómo se incorporan criterios sociales, ambientales y de gobernanza en innovación; qué se mide, cómo se verifica, qué peso tienen esos criterios frente a desempeño y costo total. Porque si todo “pesa mucho”, termina no pesando nada.
Este modelo no es nuevo, ya se ha implementado en varios países, incluso de nuestra misma región, y… ¿qué ha salido mal en otros países y cómo evitar repetirlo aquí? La compra por innovación no fracasa porque “la idea es mala”. Fracasa por tres razones muy humanas; expectativas irreales, mala gobernanza y gestión del riesgo.
En Europa, una crítica frecuente es que estos procedimientos pueden ser largos y complejos. La innovación exige coordinación interna; área requirente, jurídica, tecnología, finanzas, control interno. Si el Estado no tiene un “dueño” del proyecto con autoridad, el proveedor desarrolla y nadie decide; se acumulan comités y el piloto se queda en piloto, “sin nave”. También ha habido experiencias donde la “innovación” termina siendo una narrativa para justificar una preferencia previa. Eso destruye confianza y mata el mercado. La salida es transparencia radical; publicación de la lógica del procedimiento, de los criterios de evaluación, de las actas técnicas, y de la trazabilidad de decisiones clave.
Otra falla típica es el diseño de indicadores. Si contratas innovación y evalúas como si fuera compra de bienes (cumple/no cumple), la solución nunca “cumple” porque está naciendo. Pero si evalúas con criterios vagos (“es satisfactorio”), abres discrecionalidad. El reglamento debe forzar indicadores “ni imposibles ni subjetivos”; resultados medibles, pruebas replicables, y costos comparables (incluyendo mantenimiento, licencias, soporte, escalamiento). Y por último, está el tema que nadie quiere decir en voz alta; la innovación tiene una probabilidad real de no funcionar. Un Estado maduro no oculta eso; lo administra. Por eso el procedimiento debe permitir terminación por fase, reorientación y aprendizaje documentado, sin que cada ajuste sea automáticamente un “fracaso” sancionable. Lo sancionable debe ser la negligencia, la opacidad, el conflicto de interés y la falta de controles; no el hecho de que un prototipo no escale.
En resumidas cuentas, si yo tuviera que resumir lo que necesitamos, sin caer en discursos, diría esto: para que la asociación para la innovación sea útil desde mi óptica, el reglamento de las asociaciones para la innovación debe proteger simultáneamente cuatro cosas: competencia real, control del riesgo, aprendizaje institucional y resultados verificables. Competencia real significa convocatoria bien diseñada, reglas para consultas de mercado transparentes, posibilidad de consorcios, y requisitos proporcionales para que no sea un grupo cerrado. Control del riesgo significa gobernanza por fases, pagos por hitos, validación técnica independiente y una política clara de propiedad intelectual y estándares para evitar dependencia del proveedor. Aprendizaje institucional significa que DGCP acompañe con guías, plantillas, capacitación y criterios uniformes (para que cada institución no “invente” su propio modelo). Y resultados verificables significa métricas serias, costo total de propiedad, y un puente claro hacia la compra final solo si la solución demuestra desempeño.
En julio de 2025, al promulgarse la Ley 47-25, el propio gobierno colocó en el centro la idea de modernización del sistema, nuevas modalidades y una compra pública con reglas más claras y trazabilidad. Y desde el año pasado ya se ven esfuerzos de preparación, como la conversación sobre compras innovadoras en salud y acuerdos basados en valor. Es decir; hay narrativa, hay intención y hay necesidad. Lo que falta, y es lo decisivo, es el “cómo”.
Este año puede ser el inicio de una contratación pública técnica que deje de perseguir únicamente el precio más bajo y empiece a identificar valor por dinero, incluyendo innovación, sostenibilidad e inclusión, como el propio discurso gubernamental ha planteado. Pero para que eso pase, el reglamento no puede ser una formalidad; tiene que ser una ingeniería institucional que haga viable la innovación sin abrir brechas a la discrecionalidad. Si lo logramos, el Estado no solo comprará cosas, comprará soluciones. Y eso, en un país que todavía arrastra brechas de servicios, eficiencia y confianza, vale mucho más que una reforma legal sistemática.
Por Jaime D. Genao