RESUMEN
Sin quizás, uno de los instantes en que de manera más sublime se manifiesta el constitucionalismo democrático es en la reunión de la Asamblea Nacional para la discusión de nuevos valores, principios o reglas a ser incluidos en la Carta Magna.
Venimos siendo testigo de ello: el pasado 7 de octubre nuestro Poder Constituyente derivado aprobó en primera lectura una serie de propuestas presentadas por el Ejecutivo, y precisamente hoy, 14 de octubre, se espera la sanción definitiva de estas nuevas disposiciones sustantivas. En lo adelante los cambios que describiremos pasarán a formar parte de nuestro derecho positivo.
En apretada síntesis, los representantes del Soberano – el pueblo -, aprobaron en primera lectura la modificación de (i) el art. 81 constitucional, para que en lo adelante la Cámara de Diputados esté conformada por 170 legisladores (158 correspondientes a circunscripciones electorales ordinarias, 5 diputados nacionales y 7 representantes de los dominicanos en el exterior); (ii) el art. 166 para establecer la figura del Abogado General de la Administración Pública como representante de la administración en sede jurisdiccional administrativa; (iii) el art. 171, para disponer la independencia definitiva del Ministerio Público mediante el nombramiento de su titular y 7 adjuntos por el Consejo Nacional de la Magistratura. Esto incluye su inamovilidad por 2 años, la posibilidad de confirmación vencido ese período y más importante aún, el requisito de apartidismo y no proselitismo político del postulado – y sus adjuntos durante los 5 años previos a su designación.
En adición a lo anterior se sancionaron los consecuentes cambios de (iv) los arts. 178 y 179 sustantivos para excluir al Procurador del Consejo de la Magistratura y sustituirlo por el presidente del Tribunal Constitucional; (v) el art. 209, para unificar definitivamente las elecciones presidenciales, congresuales y municipales; (vi) el art. 268 para insertar como clausula pétrea la regla de elección presidencial del art 124 constitucional que establece que el mandatario solo puede optar por un único segundo periodo presidencial consecutivo y nunca jamás; (vii) el art. 274 armonizando la inclusión de la unificación electoral y estableciendo las reglas de continuidad y sustitución de los funcionarios electivos; y (viii) la instauración de un nuevo artículo, el 278, para que en lo adelante las modificaciones constitucionales sobre reglas de postulación, elección o permanencia en cargos solo tengan efectos ex nunc, es decir, hacía el porvenir para que así, de ninguna manera, pueda un servidor público beneficiarse de variaciones de estas reglas en la ley fundamental.
Finalmente, también fueron aprobadas una cantidad de disposiciones transitorias que en su mayoría vienen a operativizar los cambios. Distinto a las antes mencionadas, la séptima brilla por su especial finalidad: esta última viene establecer la obligatoriedad improrrogable de colmar las reservas legales consignadas en la mismísima Constitución.
Pero esta reforma, transversal/estructural/institucional, no solo ha sido debatida en la Asamblea Nacional. Por ser la ley de leyes una norma plural e inclusiva, que orienta y rige toda conducta y manifestación jurídica, social y económica, lo natural es que todo ciudadano opine y deje saber su visión – e interpretación – respecto a su texto.
Justamente, la modificación de la cláusula pétrea – art. 274 – se ha constituido en partícula vital de un interesantísimo intercambio doctrinario – incluso polarización – en el seno de nuestra comunidad jurídica. El debate ha girado en torno a la necesidad o no de que la reforma in comento sea refrendada por la población mediante referendo por alegadamente versar o alterar la misma el procedimiento reformatorio constitucional.
Dos grandes polos se han organizado alrededor del tema, y notables iuspublicistas dominicanos han externado su posición. Un bando entiende que no se requiere la votación de un referéndum debido a que la modificación no incide sobre el procedimiento de modificación – que es lo que justificaría dicha convocatoria – y del otro lado, otro conjunto comprende imperativo el voto del pueblo dando aquiescencia a la reforma.
La no necesidad de referéndum aprobatorio – posición que refrendo – es sostenida por el expresidente del Tribunal Constitucional, Milton Ray Guevara, y juristas del calibre de Olivo Rodríguez Huertas, Ricardo Rojas León, Cristóbal Rodríguez y Miguel Valerio; con posición contraria, son los más destacados Eduardo Jorge Prats, Manuel Fermín Cabral, Jottin Cury David, Carlos Salcedo, Patricia Santana y Roberto Medina Reyes.
El debate se reduce a lo siguiente: ¿Modifica o no el procedimiento constitucional la adición como clausula pétrea el régimen de posibilidad de postulación por un único periodo consecutivo y nunca jamás? Veamos:
Partamos del punto medular del debate: la noción de procedimiento. Un procedimiento no es más que la secuencia ordenada y entrelazada de actos o trámites para la consecución de un específico fin jurídico. En palabras llanas, el procedimiento vendría a ser la forma de – valga la redundancia – proceder.
Siendo fieles a las disposiciones de la ley fundamental, las reglas – normas adjetivas y/o de forma – que orientan la manera en que la Carta Magna puede ser modificada son (i) las que regulan la iniciación del procedimiento (presentación de la iniciativa) y mayoría de aprobación de la legislación de convocatoria; (ii) las que disciplinan el quorum, manera de aprobación, impedimento de la reforma en estado de excepción, y la proclamación y publicación del texto reformado (art. 271), y (iii) la que instituye la necesidad de referendo (como procedimiento), y rige su forma de aprobación y convocatoria.
Distinto a lo anterior – a mi modo de ver – la clausula pétrea brilla y florece entre las reglas sustantivas o materiales. Determina y establece un determinado instituto y su contenido – clausulas pétreas – y lo excluye del debate reformatorio.
Lo anterior puede ser explicado con una analogía comparativa entre las reglas que determinan cuales materias corresponden a leyes ordinarias y leyes orgánicas – o superorgánicas, si fuere el caso – (al respecto ver Sentencia TC/0001/15).
Por ejemplo, el art. 112 que instituye las orgánicas resulta claro y permite ilustrar a lo que nos referimos. Incluso, el mismo puede ser divido en dos partes: la primera, una norma sustantiva, esta define cuales materias corresponden a las leyes orgánicas, “los derechos fundamentales; la estructura y organización de los poderes públicos; la función pública; el régimen electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial; los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa; las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza”. La segunda parte es una regla claramente procedimental: su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras.
Supongamos que el constituyente decide adicionar o reducir la regla sustantiva – materias – que son objeto de estas leyes. De modo alguno tal variación incide en la forma y quorum en que las mismas deben ser sancionadas.
La respuesta que queda como conclusión de estas apretadas líneas es bastante clara: la presente modificación de modo alguno altera el procedimiento de reforma – o procedimiento constitucional alguno -, por tanto, no requerimos referéndum aprobatorio constitucional.
Por Francisco Franco