RESUMEN
Los fondos utilizados por el Estado se sujetan a la implementación de buenas prácticas para el control y debido seguimiento del uso correcto de los recursos en la elaboración, implementación y ejecución del presupuesto público. La modalidad en que se lleva a cabo el control del erario tiene una alta relevancia porque parte de la propia Constitución.
La Reyna del ordenamiento jurídico dominicano clasifica la fiscalización de los fondos públicos con un enfoque externo e interno, de los cuales el primero es el que corresponde para el desarrollo del presente ensayo o trabajo de investigación.
De conformidad al artículo 246 de la Carta Magna la responsabilidad de trabajar en el control externo de los fondos públicos reposa en la Cámara de Cuentas, órgano superior externo de control fiscal de los recursos públicos, procesos administrativos y del patrimonio del estado. Cuenta con personalidad jurídica, carácter técnico y autonomía operativa, administrativa y presupuestaria.
Sobre el órgano en cuestión cabe resaltar que se dirige por cinco miembros elegidos por el Senado de la República, previa terna propuesta por la Cámara de Diputados, por un periodo de cuatro años. De manera que la toma de decisiones se encuentra a cargo de un colegiado depurado y altamente calificado.
En ese sentido, la Cámara de Cuenta tiene la particularidad de ser un órgano de extrapoder o constitucional, y a propósito de eso el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia número TC/0171/16, estableció que los mismos son creados directamente por la constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la separación de poderes que tienen lugar ante la necesidad de separar determinadas funciones públicas, de los procesos normales de gobierno. (Tribunal Constitucional, 2016)
Entonces, el control externo de los fondos públicos reposa en un órgano constitucional que tiene una influencia quasi hegemónica; en el accionar de las instituciones que forman parte de los poderes del estado, lógicamente no llegando al extremo de potestades absolutas. Sin embargo, entre el consenso y disenso en democracia se encuentra la incertidumbre respecto a la eficiencia de la supervisión y control que se ejerce sobre el presupuesto del estado.
Entendiendo el control externo
La Cámara de Cuenta tiene atribuciones establecidas en la Constitución (2015) encontradas en el artículo 250, y son las siguientes:
“1) Examinar las cuentas generales y particulares de la República; 2) Presentar al Congreso Nacional los informes sobre la fiscalización del patrimonio del Estado; 3) Auditar y analizar la ejecución del Presupuesto General del Estado que cada año apruebe el Congreso Nacional, tomando como base el estado de recaudación e inversión de las rentas presentado por el Poder Ejecutivo, de conformidad con la Constitución y las leyes, y someter el informe correspondiente a éste a más tardar el 30 de abril del año siguiente, para su conocimiento y decisión; 4) Emitir normas con carácter obligatorio para la coordinación interinstitucional de los órganos y organismos responsables del control y auditoría de los recursos públicos; 5) Realizar investigaciones especiales a requerimiento de una o ambas cámaras legislativas”. (Congreso Nacional, s.p.)
El abanico de acción del órgano analizado tiene dos aspectos a destacar i) escudriña y analiza la ejecución presupuestaria del estado y ii) vigila procesos administrativos que deben agotarse a los fines de ejecutarse partidas presupuestarias, en cumplimiento de los requisitos normativos, técnicos, administrativos y procedimentales. Así también cabe resaltar el rol de regulador e investigador de temas vinculados a la auditoría externa de las instituciones públicas.
El Tribunal Constitucional de la República Dominicana reconoce y establece en su jurisprudencia que los órganos de extrapoder como la Junta Central Electoral -y demás existentes- se encuentran sometidos a la supervisión y control de la Cámara de Cuenta en su rol de órgano de control fiscal externo, y por la vía jurisdiccional correspondiente.
La Cámara de Cuentas, como órgano superior de control externo del Estado, tiene atribuida la vigilancia de la gestión de los recursos públicos y la protección del patrimonio público, y también fiscalizar que los procesos administrativos se ajusten a sólidas políticas, prácticas y principios de gestión pública. Esto último remite a un conjunto de competencias que se extienden a la verificación sobre el respeto de los contenidos de los términos de referencia en los procesos públicos de licitación para la adjudicación de obras, entre otras muchas cuestiones de alto interés para la ciudadanía. (Tribunal Constitucional, 2016)
La autonomía de la Cámara de Cuentas en el ejercicio del control externo no es absoluta, y un caso relevante al respecto es lo establecido por el Constitucional al cambiar el criterio de la potestad que tenía la Cámara de aprobar las personas físicas y jurídicas que realizarían las auditorías externas al Banco Central, en virtud de la ley número 10-04, limitando en tal sentido que se acompañara para la elaboración de requisitos técnicos y de otras índoles que contribuyeran al eficaz desarrollo de auditorías a las instituciones públicas, en especial atención a las que son de rango constitucional.
Continuando el orden de las ideas, queda claro que el control externo de los fondos públicos arropa a todas las instituciones y poderes del Estado, indistintamente de si son de jerarquía constitucional o no. Es fundamental que en el estado de derecho se desarrollen buenas prácticas que acojan la armonía del ordenamiento jurídico de manera armónica, generando las condiciones para fiscalizar eficientemente la elaboración, planificación y ejecución de las partidas presupuestarias.
En el entendido de que la Cámara de Cuentas es un órgano con funciones puntuales dictadas por la propia Constitución, resulta necesario entender el contexto de la ley que regula directamente dicho órgano y precisar cómo actúa dentro de su propia competencia.
Cámara de Cuentas a la luz del legislador
La ley que regula el órgano constitucional de control externo de los fondos públicos (Congreso Nacional de la República dominicana, 2004) es la número 10-04, la cual de conformidad a su artículo 1, tiene por objeto lo siguiente:
“…establecer las atribuciones y competencias de la Cámara de Cuentas, instituir el Sistema Nacional de Control y Auditoría, armonizar las normas legales relativas al citado Sistema, identificar las instituciones responsables de aplicarlas y jerarquizar su autoridad, facilitar la coordinación interinstitucional, promover la gestión ética, eficiente, eficaz y económica de los administradores de los recursos públicos y facilitar una transparente rendición de cuentas de quienes desempeñan una función pública o reciben recursos públicos”. (S.P.)
Como se puede apreciar la Cámara de Cuentas tiene un rol de control, gestión y fiscalización de la manera en que las instituciones públicas auditan y llevan a cabo la debida ejecución de los fondos públicos, con apego a principios y directrices que, entre otras cosas, tienen que ver con la transparencia y eficiencia de los procesos y preceptos en las ejecuciones presupuestarias.
La Constitución ordena en el artículo 236 que ninguna erogación de fondos público tiene validez siempre que cumpla con dos elementos esenciales: i) debe estar autorizado por la ley y ii) el pago debe ser ordenado por el funcionario competente. Ósea que es menester y oportuno plantear que los parámetros señalados son el punto de partida que debería tener el objeto de la regulación de la Ley número 10-04, de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana.
De conformidad al artículo 5 de la Ley de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, la institucionalización del control externo comprende el seguimiento y vigilancia, en términos de auditoría, de la gestión de quienes reciben o administran recursos públicos de instituciones señalada en la misma ley, de alcance, con el propósito de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y económico de los fondos públicos.
Ante lo planteado en el párrafo anterior surge la inquietud, ¿Cómo influye el control externo en el presupuesto público? En principio vigilar el debido actuar por parte de las instituciones públicas en todos los asuntos administrativos que van de la mano con la ejecución de partidas presupuestarias, involucrando que se cumplan con políticas y procesos de carácter de ley y cuestiones técnicas de contabilidad y otros principios de administración.
En atención a la interrogante del párrafo anterior, el punto de partida del desarrollo del tema en cuestión es el artículo 7.1 de la ley número 10-04 (Congreso Nacional de la República Dominicana, 2004), el cual establece que el control externo “consiste en el examen profesional, objetivo, independiente, sistemático y selectivo de evidencias, efectuado con posterioridad a la actuación o gestión de los administradores públicos, de las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas…”. (s.p.)
Tomando la idea del párrafo anterior el rol de la Cámara de Cuentas va de la mano con escudriñar evidencias de las actuaciones de la administración pública cuando involucran ejecución de partidas presupuestarias determinadas, y en los casos de procesos administrativos, que se cumplan con cabalidad los requisitos de lugar.
La Cámara de Cuentas en su calidad de órgano instituido por la Constitución con carácter principalmente técnico, goza de autonomía administrativa, operativa y presupuestaria, y, tiene personalidad jurídica instrumental, correspondiéndole el examen de las cuentas generales y particulares de la República, mediante auditorías, estudios e investigaciones especiales para informar a quienes sea de rigor, conforme a las disposiciones constitucionales y demás leyes y normativas. (Congreso Nacional, 2004)
De cara a las atribuciones que le atribuye la Ley número 10-04 al órgano tratado, son bastantes, de conformidad al artículo 10, y a resumidas cuentas tienen que ver con la ejecución de auditorías externas de carácter financiero, de gestión, estudios e investigaciones especiales, así como también investigar denuncias de casos de administración a requerimiento de otras instituciones y poderes del estado, emitir reglamentos, dictar sanciones, y otras vinculadas a asuntos de control y fiscalización del accionar de la Administración Pública.
Para el presente ensayo interesa establecerse una postura sobre la función de control externo de los fondos públicos, lo cual inicia en el artículo 248 de la Constitución y se extiende también hasta el artículo 29 de la ley número 10-04, que establece aquello que abarca el rol de la Cámara de Cuentas en la ejecución del control externo, a saber:
“1) El examen y evaluación de las evidencias que respaldan las operaciones, registros, informes, estados financieros y presupuestarios, elaborados por la Dirección General de Contabilidad Gubernamental y todas las entidades y organismos sujetos a esta ley. El dictamen u opinión profesional correspondiente deberá ser suscrito por un contador público autorizado con capacidad legal para ejercer sus funciones; 2) La legalidad de las operaciones; 3) La evaluación del control interno institucional; 4) La eficiencia, economía y transparencia en el uso de los recursos humanos, ambientales, materiales, financieros y tecnológicos; 5) Los resultados de las operaciones y el cumplimiento de objetivos y metas”. (s.p.)
Anteriormente se señaló que el accionar de la Cámara de Cuentas tiene un parámetro a considerarse a la luz del artículo 236 de la Carta Magna, lo cual conecta con lo citado en el párrafo anterior por el conjunto de evidencias, legalidad y cumplimiento de objetivos y directrices de políticas y actuar ético acorde al cumplimiento de funciones por parte de funcionarios y servidores públicos que deben cumplirse y asegurar que se cumplen mediante el ejercicio de auditorías.
En ese sentido, el órgano de Cuentas tiene a su cargo un rol de alta importancia porque con su presencia en las actuaciones institucionales haces la veces de guardián de las buenas prácticas éticas, transparentes y de cumplimiento regulatorio y técnico deben desempañarse en el sector público.
Referencias
República Dominicana. Congreso Nacional, (2015). Constitución de la República Dominicana, promulgada el 13 de junio de 2015. Santo Domingo, Distrito Nacional.
Sentencia TC/0305/14
República Dominicana. Congreso Nacional, (2004). Ley número. 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, promulgada el 20 de enero de 2004, Gaceta Oficial número 10252. Santo Domingo, Distrito Nacional.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana (2015). Sentencia número TC/0001/15, Santo Domingo, Distrito Nacional, República Dominicana.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana (2015). Sentencia número TC/0171/16, Santo Domingo, Distrito Nacional, República Dominicana.
Por: Roberto Santana