Régimen jurídico de la relación de trabajo en el servicio público

Por Francisco Cabrera Mata lunes 25 de enero, 2021

Sabido es que como ente abstracto con responsabilidades que apuntan a la ejecución de funciones en un marco de competencias indelegables, el Estado demanda de personas físicas que se incorporan a tal actividad a través del servicio público. Esto supone la existencia de una relación marcada por la prestación de servicio personal a cambio de una remuneración y con sujeción; un verdadero vínculo de trabajo que lo coloca en el lugar que corresponde a un empleador. Al mismo tiempo, ello implica la existencia y desarrollo de instituciones llamadas a ordenar la gestión de ese personal.

Se trata de una situación que hace del Estado el más voluminoso de los empleadores. De esto, por razón que sobra explicar y que aparece ligada a clientelismo político, cada cambio de mando despierta en muchos servidores públicos inquietudes relativas al régimen jurídico aplicable a su estatus laboral que, en nuestro ordenamiento jurídico, obedece a varios modelos. Pero entre ellos, dos regímenes básicos dominan la escena, el Derecho del Trabajo y el Estatuto de Función Pública; éste, a su vez, prevé regulaciones especiales.

Bajo este contexto, el escenario es ocupado por el Código de Trabajo, implementado por la 16-92, y el Estatuto de Función Pública, de desarrollo en la ley 41-08. El primero, que consagra el principio de la cooperación entre el capital y el trabajo, de manera excepcional se aplicará a los funcionarios y empleados públicos cuando exista norma a esos fines o en caso de encontrarnos ante personal al servicio de empresas del Estado y sus organismos oficiales autónomos que sean de carácter industrial, comercial, financiero o de transporte. Dicho vínculo se fundamenta en el contrato individual de trabajo.

En cambio, la ley de función pública, que de manera expresa excluye a quienes ocupan cargos de elección popular y a los  miembros de los órganos constitucionales extra poder, no se aplica a quienes mantienen relación de empleo con órganos y entidades del Estado bajo el régimen del Código de Trabajo. Uno y otro son coincidentes en excluir de sus respectivos campos a los miembros de cuerpos castrenses y de la policía nacional, pero solo el Estatuto de Función Pública tendría carácter supletorio para regir en éste y los demás regímenes especiales. Aquí, por la peculiaridad de los servicios a desarrollar, la actividad suele estar subyugada al interés general que el Estado debe preservar.

Esto tiene sus motivos. En el servicio público se juegan la paz social y la percepción ciudadana de la justicia, así como la calidad de vida de gran parte de la población[1]. En esta relación, que no experimenta la lucha de clases que suponga la necesidad de equilibrar a los factores que intervienen en la producción, el Estado no persigue fines lucrativos. La distancia, por tanto, se justifica en ocasión del carácter que tiene la delicada tarea del Estado para satisfacer las necesidades primordiales de la colectividad[2]. La clave reside en la naturaleza de los servicios que definen la actividad.

A todo esto, un importante sector de la doctrina laboralista, que cuenta con el prestigio de Ackerman y De la Cueva, ha propugnado porque sea el derecho laboral al que corresponda la regulación de cualquier manifestación del trabajo humano, independientemente de los agentes públicos o privados que en él intervengan[3]. Sin embargo, la realidad social, jurídica y política ha servido de muro de contención a dicha corriente; en consecuencia, el régimen de la función pública es hoy una sólida institución en los Estados modernos.

El personal al servicio de las administraciones públicas tiene carácter funcionarial, sujeto a un régimen estatutario que solo cede cuando así lo dispone la ley, en cuyo caso resulta admisible aplicar a dicho personal la regla laboral diseñada para las relaciones privadas[4].  Con arreglo a esto, una relación es contractual y la otra estatutaria. Así, a pesar de que el Derecho del Trabajo está integrado por normas mínimas e irrenunciables, el consenso parido en la autonomía de la voluntad constituye el motor primero de la fuente de obligación.

En tanto que en la función la pública, debido a la suma de potestades que tiene el Estado para definir y modificar unilateralmente las condiciones de empleo, su contenido normativo es  innegociable. No obstante, en los dos regímenes entran en juego derechos fundamentales como la dignidad humana, debido proceso y el derecho al trabajo, lo que hace presumir la existencia de condiciones de trabajo llamadas a proteger y garantizar tales prerrogativas.  Incluso, aun cuando los términos para definir situaciones y circunstancias varían de un régimen a otro, suelen estar orientados a contextos similares.

En fin, cada regulación alcanza lo relativo al inicio, desarrollo y extinción de los vínculos bajo su dominio que, en ambos casos, están definidos en atención a la modalidad del contrato o a la categoría a que corresponda el servidor; a ello, justamente, va asociado el derecho a tutelar durante la vigencia y ante una eventual separación. Además, a la identificación del régimen, se sabrá si estamos ante el espacio que el orden administrativo corresponde al Ministerio de Trabajo o al de Administración Pública y, en caso de litigio, la determinación de la jurisdicción competente. Por eso, la distinción trasciende el plano teórico, no es inútil.

[1] ORTEGA SUESCÚN, Dina Lisbeth. Aportes jurídicos para una renovación de la carrera administrativa en Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, 2012.  Disponible en: Hablar del empleo público en Colombia, no es tratar sobre un tema jurídico – administrativo entre otros, toda vez que el Estado es el mayor empleador, ya sea directa o indirectamente, y que, por lo tanto, en este tipo de empleo, sin necesidad de exagerar (unal.edu.co)

[2] PORRAS, Luz Marina Gutiérrez. Notas esenciales del régimen de empleo público costarricense. Revista de Ciencias Jurídicas, 1998, no 87. Disponible en: 13791-Texto del artículo-23746-1-10-20140312.pdf

[3] MESA, Hernán Darío Vergara. La regla de favorabilidad laboral y el principio pro homine en la función pública colombiana. A propósito del problema del nombramiento provisional. Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 2015, vol. 45, no 123, p. 453-480. Disponible en:  Redalyc.La regla de favorabilidad laboral y el principio pro homine en la función pública colombiana. A propósito del problema del nombramiento provisional

[4] FARRERES, Germán Fernández. Régimen jurídico de la Función Pública y jurisprudencia constitucional. Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 1992, no 12, p. 61-121. Disponible en: Dialnet-RegimenJuridicoDeLaFuncionPublicaYJurisprudenciaCo-1051120 (1).pdf

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