La tendencia hacia la judicialización de los procedimientos electorales, a partir de la reforma constitucional del 2010, sumó puntos con nuestro caso. Así lo confirma la creación y puesta en vigencia del Tribunal Superior Electoral (TSE), órgano responsable de la justicia electoral de conformidad con la Constitución y las leyes; por tanto, competente para conocer de los asuntos contenciosos electorales y de los conflictos suscitados a lo interno de las organizaciones políticas[1]. Se trata de un modelo que, dentro del Derecho Electoral, persigue que la solución del conflicto que surja sea conforme al Derecho, en vez de acudir a los tradicionales criterios discrecionales de la oportunidad y la negociación política[2].
Para esa ocasión, inauguramos todo un esquema que, al dejar la gestión de las asambleas a la Junta Central Electoral (JCE) y poner el juzgamiento de las controversias en manos del nuevo órgano, hizo entender que el control jurisdiccional de los actos producidos en ala administrativa, estaría concentrado en las atribuciones del contencioso electoral. Pero la evolución ha sido otra y de mucho peso. Pues, a juicio de nuestro Tribunal Constitucional (TC), la competencia de la sede que habrá de ejercer dicho control, dependerá de la naturaleza materialmente administrativa o contenciosa electoral del acto; de modo que, a falta de texto expreso, el tema podría caer en el ámbito del Tribunal Superior Administrativo (TSA).
En esto, solo el contencioso electoral está confiado al TSE, concepto que el Constitucional vincula a aquellos juicios que la ley señale como tales o a aquellas actividades electorales de los partidos políticos regidas por el régimen electoral[3]. Sobre este concepto, la doctrina enseña que responde a una noción lata y a otra más restringida. En un sentido amplio, que es la acepción más difundida, apunta hacia todos los medios de impugnación de los actos electorales, para garantizar que los mismos se ajusten a Derecho, corrigiendo eventuales errores o infracciones a la normativa electoral, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o político.
En cambio, en su versión restringida, se refiere al conjunto de controles estrictamente jurisdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales, excluyendo aquellos controles jurídicos provenientes de órganos de naturaleza propiamente administrativa[4]. En consecuencia, como los actos administrativos resultan del ejercicio de la potestad administrativa que le ha sido atribuida a la administración pública a través de normas infraconstitucionales, en la mayoría de los sistemas judiciales internacionales, la competencia del control de legalidad como de constitucionalidad de éstos ha sido conferida a los tribunales contenciosos administrativos[5]. Justo la tesis que parece seguir nuestro TC.
De suerte que, en ausencia de regla que disponga que las actuaciones de la JCE en determinada materia puedan ser controladas por el TSE, según analiza el Constitucional, conocer la impugnación de la decisión administrativa de aquella corresponde al TSA, lo que alcanza tanto las competencias fundamentales como las accesorias e instrumentales que implícitamente sean su consecuencia. Por eso, agrega el TC, a fin de evitar la expansión indebida por vía jurisprudencial en detrimento de las competencias que la Constitución y la ley atribuyen a otros órganos, la extensión de la jurisdicción contencioso-electoral debe interpretarse en sentido restrictivo.
Bajo este contexto, entonces, cuando lo que se pretende controlar jurisdiccionalmente es una actuación materialmente administrativa, si la impugnación no versa sobre un conflicto partidario ni de carácter contencioso electoral en términos estrictos, el asunto será de la competencia del TSA. Así, a la jurisdicción electoral compete proteger el derecho al sufragio en el marco del certamen electoral y conocer de los diferendos que ocurran a lo interno de los partidos políticos o entre éstos, quedando excluidos de su ámbito los actos de órganos de naturaleza administrativa y cualquier otro supuesto en que no concurre el tipo de conflicto electoral señalado[6].
Ahora bien, tal como se infiere de la sentencia constitucional que nos viene sirviendo de guía, la número TC/0282/17, esto no afecta la capacidad para conocer de los recursos contra las decisiones que emitan las Juntas Electorales cuando actúan, por mandato legal, como juez electoral de primera instancia; ni alcanza, agregamos, cuanto le atribuye la ley en materia represiva y de rectificación de actas del estado civil. Tampoco prejuzga la validez de la competencia para garantizar la democracia interna de las organizaciones políticas[7].
Con todo, aun cuando estamos ante fallos constitucionales con la fuerza jurídica que ello representa y la basta explicación que exhiben, las críticas no se han quedado en el anonimato. Incluso, como este criterio tiene sus antecedentes, a raíz del proceso electoral del 2016, la Misión de Observadores Electorales de la OEA, al rendir el informe correspondiente, abogó por un modelo de medios de impugnación que permita a la jurisdicción electoral la posibilidad de revisar la regularidad de todos los actos administrativos que emita cualquier autoridad en la materia[8]. Similar postura, pero en otros tonos, han revelado importantes funcionarios del contencioso electoral y juristas expertos en la materia.
Ciertamente, apreciar lo contencioso electoral en la versión más restringida, erosiona las aspiraciones de ver los asuntos que interesan al sistema electoral concentrados en una sola jurisdicción, cuyo órgano resuelve las controversias en única instancia y a través de decisiones que pasan con autoridad de cosa juzgada material[9]. Esto invita a aprovechar la brecha que deja el Constitucional y, en una eventual revisión del régimen, ampliar por vía legislativa el catálogo de competencias del TSE, hasta alcanzar expresamente la materia que viene reclamando; pues, mientras tanto, como revela la TC/0611/19, del 26 de diciembre del 2019, la actual definición del tema sigue sumando intensidad.
[1] Artículos 215, Constitución de la República, y 8, párrafo final, Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral.
[2] ARAGON REYES, Manuel. Legislación electoral comparada y garantías jurídicas del proceso electoral, Elecciones y democracia en América Latina, San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesoría y Promoción Electoral, 1988, p. 106.
[3] Tribunal Constitucional. Sentencia TC/0282/17, de fecha 29 de mayo del año 2017.
[4] OROZCO HENRIQUEZ, Juan. El contencioso electoral, la calificación electoral. En: NOHLEN, Dieter, et al. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México: Fondo de Cultura Económica, 1998. pp 1152-1278
[5] Cfr.3
[6] idem
[7] Tribunal Constitucional. Sentencia TC/0624/18, de fecha 10 de diciembre del año 2018.
[8]Informe presentado ante la Consejo Permanente de la OEA, el 8 de septiembre del 2016, por Andrés Pastrana, Jefe de Misión de Observación Electoral acreditados en las elecciones generales del 15 de mayo del 2016.
[9] GONZÁLEZ, Luis Antonio Sobrado. El Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. Estudios, 2007, no 20, p. 339-348.
Por Francisco Cabrera Mata