¿Es el Derecho Administrativo el Derecho Constitucional concretizado?

Por Argenis García Del Rosario miércoles 13 de enero, 2021

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Cualquiera que haya asistido a una boda o unión de ese tipo, habrá advertido que uno de los momentos más esperados y culminantes de ese acto es el intercambio de los anillos o sortijas nupciales. ¿Por qué iniciar un artículo bajo este epigrafe haciendo referencia a un evento “divorciado” del tema? Porque la referencia puede graficar mejor la relación indisoluble que existe entre el Derecho Admnistrativo y el Derecho Constitucional: los aros de un anillo, son entregados en una unión matrimonial porque se asocia con la eternidad, una unión que no tiene fin, tal y como debería ser el vínculo entre estas dos disciplinas del derecho público. No se trata de ver cuál de las dos tiene más “músculos” en una rivalidad sin sentido, sino de ver la forma en cómo se complementan para alcanzar la pacífíca convivencia en las relaciones del Estado y las personas de una forma más efectiva.

Pero la expresión “el derecho administrativo es el derecho constitucional concretizado” no es una creación nuestra, es un apotegma muy conocido en el derecho público alemán, donde nació de la tinta del jurista Fritz Werner[1]. La frase rivaliza con otra pronunciada, a principios del siglo diecinueve, por otro autor de la misma nacionalidad – Ottto Mayer – considerado uno de los padres del derecho administrativo alemán, quien luego se vio obligado a desmentirla: “el Derecho Constitucional pasa, el Derecho Administrativo permanece”. Es notoria la relación existente entre estas dos ramas jurídicas y se acentúa más mientras nos acercamos al fenómeno de la constitucionalización del derecho.

Hoy en día, parecería ser una moda “legislativa” hablar de la constitucinalización del derecho. La expresión constitucionalización del derecho tiene un sentido estricto: la interpretación tradicional es que la constitución permea cualquier rama del derecho de cada ordenamiento jurídico, interpretados conforme al léxico y los valores de la propia constitución. La constitución diseña las relaciones entre autoridad y libertad, establece los aspectos organizativos fundamentales del ordenamiento de las autoridades públicas y formula los principios y criterios para salvaguardar las libertades de los individuos[2]. Dicho en términos menos ortodoxos, el derecho constitucional entra en la esfera de acción de la administración y, por supuesto, de la jurisdicción encargada de tutelar su actividad todo lo cual coadyuva a influenciar la orientación de la jurisprudencia consitucional que, en la mayoría de los casos, la ratio dicidendi se eregirá con fuerza vinculante y, por tanto precedente judicial erga omnes.

Empero, algo es cierto: estas dos áreas del derecho, por lo menos, en nuestra vida republicana no han tenido un nacimiento y desarrollo temporal conjunto, lo cual también puede que haya servido para permitir que una se desarollara más que la otra. Así, el derecho administrativo a diferencia del derecho constitucional no estuvo presente desde el inicio independentista de la nación. Recordemos que, el primer atisbo de una jurisdicción contenciosa administrativa para controlar los actos de gobierno quedó plasmada en la reforma constitucional del 1875, cuando el constituyente, a la altura del artículo 41, intrujo la figura del Consejo de Estado – noriamente influenciado por el sistema francés de donde ya habíamos importado los denominados códigos napoleónicos – que, entre otras atribuciones, se le daba “ejercer en todo tiempo las funciones contenciosas administrativas.

El 15 de mayo del 1878, reaparece el control jurisdiccional de la actividad de la admnistración, con la reforma de la fecha, atribuyendo en el artículo 22, inciso 8vo., tal competencia al Senado de la República. Y, en ese discurrir del tiempo que llego hasta el año 1947, es cuando se pone en vigencia la primera legislación sobre el particular, habilitándose con la ley núm. 1494 – aún en vigor – el Tribunal Superior Administrativo, que durante más de sesenta años fue tinta exparcida sobre papel y es en el año 2007 con la ley núm. 13, que la transición jurisdiccional permitió darle a ese importante órgano para la vida democrática e institucional, una verdadera vigencia entre nosotros. Como se podrá advertir, entonces, en nuestro territorio, podría decirse que el derecho administrativo se originó y se desarrolló prácticamente desligado del derecho constitucional, especialmente porque, aunque el control judicial administrativo fue creado, estuvo limitado en el tiempo y cambiante en ese período fundacional.

Ahora bien, ese derecho administrativo que tuvo sus inicios en la segunda República de nuestro país, estuvo evidentemente influenciado por el sistema francés, y por lo mismo, no es dificil advertir su disociación con un derecho constitucional que, en nuestro tiempo, se ha inclinado más hacia la adopción de una Constitución de corte española. Han tenido que, por fuerza de las circunstancias históricas, crecer separados, pero son gemelos siameses que de ser totalmente separados quirúrgicamente podría causar el colapso total de nuestra democracia y Estado de derecho. El actual escenario en que vivimos favorece un dinamismo cotidiano de lo constitucional que permea todas las áreas del derecho – ya hemos aludido al proceso de constitucionalización del derecho – y que por lo mismo obliga a que, como afirma Schmidt-Assmann, debe existir una relación “circular” entre derecho constitucional y derecho administrativo, pues estas dos disciplinas, según sostiene el autor, no se relacionan en términos de derivación sino de complementariedad, en un contexto donde los intereses en juego poseen un carácter difuso y poliédrico[3].

Esa relación circular, como los aros de un anillo, a que hemos hecho referencia ut supra es la misma que permite que el derecho administrativo no sea solo un derecho para la administración, sino también para los admnistrados – las personas – que conviven en una relación permanente y de subsistencia con los órganos y entes públicos del Estado. Los artículos 138 y 139 de la actual Constitución de la República, hablan de este deseo del constituyente de someter toda actuación de la administración a la juridicidad, lo cual naturalmente incluye la observancia y apego pleno al bloque de la constitucionalidad. Es de esta forma como vemos que la Administración Pública, deja de estar inmune por su solo sometimiento a la ley, se inicia un proceso progresivo de subordinación a la Constitución, en tanto norma suprema que integra a todas las normas del ordenamiento jurídico. Lo cual supone que la Constitución irradia su fuerza normativa no solo sobre el legislador que hace la ley, sino tam- bién sobre la Administración Pública encargada de aplicarla, así como, sobre las normas administrativas que ella emite[4].

Muchos institutos del derecho administrativo han sido clarificados o enriquecidos por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que ha evacuado una colección interesante y definitoria de figuras como el debido proceso administrativo, el acto administrativo, la función pública y  empleo público, aunque quedan tareas pendientes como la limitación de las potestades discrecionales y los limites constitucionales del ejercicio del poder público. Más que tratar de justificar que el derecho administrativo es el derecho constitucional materializado debemos propugnar por una relación circular perenne: el derecho constitucional debe ser al derecho administrativo lo que es la sombra al cuerpo, por más lejos que camines aquella siempre te acompañará. Un ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por tener una Constitución vinculante a todo poder público y privado, capaz de condicionar la legislación, la jurisprudencia, el estilo doctrinal, la acción de los actores políticos y las relaciones sociales[5]: “La Constitución del Estado constitucional no es tinta derramada en papel”[6] y esto debe hacerse presente en cualquier area del derecho, sin importar cual sea.

[1] Werner, Fritz. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht», 1959, p. 527, Schonberger, 2006

[2] Véase Pegoraro, Lucio. [Constitucionalización del Derecho y Cultura Constitucional] Revista Dominicana de Derecho Constitucional. Pág. 28, año 1, número 1, diciembre de 2018. Rep. Dom.

[3] Schmidt Assmann, Eberhard. La Teoría General del Derecho administrativo como sistema: Objeto y fundamentos de la construcción sistemática. Primera edición, año 2003. Editora Marcial Pons, Madrid, España.

[4] Landa, César. La Constitucionalización del Derecho Administrativo. Artículo en línea, disponible en www.dialnet.unirioja.es, editorial Themis, Revista de Derecho Público. Lima, Perú.

[5] García del Rosario, Argenis. Derecho Procesal Administrativo. Primera edición, año 2015. Editora Soto Castillo. Págs. 46-47. Santo Domingo, Rep. Dom.

[6] Véase Zagrebelsky, Gustavo. Op. Cit. Pág. 23. Cátedra de Derecho Constitucional, Lima, Perú.

Autor: Argenis García Del Rosario  

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