Candidato nominado: jugador bajo contrato y precandidato vencido: agente libre. (Parte II)

Por Manuel Ulises Bonnelly miércoles 13 de noviembre, 2019

II) Interpretación sistemática de las normas cuestionadas

Como ya se ha indicado, la interpretación literal del párrafo (4) del artículo 49 de la Ley Sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, y del artículo 134 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral, descarta la existencia de prohibición alguna aplicable a una persona que no haya obtenido los votos suficientes para alcanzar la candidatura en uno de los partidos que celebraron primarias como método de elección de sus distintos candidatos.

Ahora se analiza la cuestión, conforme al método sistemático de interpretación de estos artículos, cuyo abordaje se hará desde dos dimensiones.

La primera, que nos llevará a la misma conclusión de que estas limitantes solo aplican a los precandidatos de las primarias que ganaron sus respectivas candidaturas (i) y la segunda que nos ayuda a comprobar, de manera sencilla, que ambos textos coliden con el plano axiológico de las mismas leyes y con principios y derechos fundamentales consagrados en bloque de constitucionalidad (ii).

 

Primera dimensión

Analizando el párrafo 4 del artículo 49 de la Ley Sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, que fija la limitante para ser precandidato en unas primarias, conjuntamente con el artículo 48 que establece que se consideran como precandidatos aquellos «propuestos por el partido político al cual pertenezcan, atendiendo a las disposiciones de la presente ley, a sus estatutos y reglamentos internos.»

Si una persona ha sido proclamada candidata por un partido no puede ser propuesta, por otro partido político, para ser precandidato en sus primarias. Ese es el resultado del análisis sistemático de los artículos 48 y 49.4 de la Ley 33-18.

Por su parte, tampoco es posible analizar de manera aislada lo dispuesto por el artículo 134 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral -que prohíbe a las personas que ganaron una nominación por un partido postularse luego por un partido distinto- sin tomar en cuenta lo dispuesto por su artículo 135, precedentemente transcrito, que identifica –claramente- quienes se consideran personas nominadas.

En efecto, al disponer que la «nominación» sólo se obtiene por el voto afirmativo de la mayoría de los concurrentes a las elecciones primarias, no puede concluirse que la persona nominada es aquella que no ha obtenido el número de votos afirmativos necesarios para lograrla. Queda claro, entonces, que la limitante establecida por el artículo 134 de la Ley 15-19 se dirige a los ganadores de las primarias y no a los que resultaron vencidos por voto de mayoría.

 

Segunda dimensión

Tal como se dijo, en esta dimensión del análisis se comprueba que las limitantes consagradas por el párrafo (4) del artículo 49 de la Ley de partidos y por el artículo 134 de la Ley Orgánica del Sistema Electoral, son contrarias al plano axiológico de esas mismas leyes (a) y chocan con varios principios y derechos fundamentales contenidos en el bloque de constitucionalidad (b).

 

Desde el contenido de las mismas leyes

Ya está claro, que la limitante que impone el párrafo (4) del artículo 49 de la Ley 33-18 y la establecida por el artículo 134 de la Ley 15-19 procuran evitar que las personas que hayan ganado una candidatura o nominación, puedan buscar ser candidatas en partido distinto a aquel donde ya la habían obtenido; lo cual -por cierto- no aplica para el caso de las alianzas partidarias permitidas por la ley.

Como se ha dicho, esas limitantes resultan contrarias al plano axiológico de las propias leyes 33-18 y 15-19.

En primer término, se analiza el párrafo (4) del artículo 49 de la ley de partidos conjuntamente con lo previsto por su artículo 1 que, al establecer el objeto de la ley, reconoce que «el ejercicio del derecho de todos los ciudadanos a organizar partidos, agrupaciones y movimientos políticos o formar parte de ellos» tiene como meta la de «afianzar la libertad de asociación consagrada en la Constitución… garantizando el derecho de los dominicanos a afiliarse o renunciar a cualesquiera de ellos.»

Cómo se puede afianzar la libertad de asociación mediante el establecimiento de una limitante que, por el contrario impide que la persona puedan libremente, afiliarse o renunciar al partido político que entienda útil y conveniente a su pensamiento.

Por otra parte, se debe tomar en cuenta lo establecido por el artículo 25 de la misma Ley 33-18 que prohibe a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos, entre otras cosas: (1) Realizar toda actividad que tienda o tenga por resultado suprimir, desconocer o disminuir los derechos humanos o las libertades, derechos o garantías individuales y sociales que consagran la Constitución y las leyes.

Resulta evidente que la limitante contenida en el párrafo (4) del artículo 49, choca frontalmente con el mandato del párrafo 1 del artículo 25 pues con ella se suprime, desconoce o disminuye los derechos humanos o las libertades, derechos o garantías individuales (como lo es el derecho a ser elegible) y sociales que consagran la Constitución.

De su lado, y en torno al artículo 134 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral, resulta imposible analizar la limitante que allí se establece, sin tomar en cuenta que, conforme al artículo 1 de esa misma ley, su objeto principal es el de regular «lo relativo al ejercicio del derecho de ciudadanía de elegir y ser elegibles…». Esta es la afirmación de que el legislador pretende hacer uso, de la facultad regulatoria de derechos fundamentales, que le confiere el párrafo (2) del artículo 74 de la Constitución de la República bajo ciertas y específicas condiciones.

En efecto, si bien es constitucionalmente posible establecer una limitante a un derecho fundamental, ello es sólo cuando se cumplen las tres condiciones establecidas por el indicado texto constitucional. Esto es: a) cuando la Constitución lo autorice de manera expresa; b) a condición de que sea respetado el contenido esencial del derecho; y c) a condición de que sea respetado el principio de razonabilidad. Aspectos que serán tratados, con mayor profundidad, más adelante.

Pero tampoco es posible analizar el artículo 134 de la Ley 15-19 sin tomar en cuenta la definición de tránsfugas contenida en el párrafo 5 de su artículo 2 de la propia ley que afirma que se considera como tales «a aquellos representantes que, traicionando a sus compañeros de partido, o apartándose individualmente o en grupo del criterio fijado por los órganos competentes de las formaciones políticas que los han presentado, o habiendo sido expulsados de estas, pactan con otras fuerzas políticas.»

Así; el transfuguismo, tal como lo define conceptualmente la Ley 15-19, describe la práctica, que comete la persona que, ocupando un cargo público alcanzado por elección popular, no lo abandona a pesar de haberse separado del partido que lo postuló como candidato a ese puesto.

En muchos países se denomina como tal esta práctica, sobre todo, cuando la persona que la realiza «..aun ejerciendo su derecho individual, altera el equilibrio de fuerzas derivado del grupo político con el que había concurrido a las elecciones, otorgando su conducta la mayoría a otro grupo hasta ese momento minoritario….».[Tribunal Constitucional Español, STC, Pleno 30-XII-2012]

Aún cuando la conducta reprochada por la ley (artículo 134) con la limitante de no participación es un tanto distinta al modelo existente en otros países, nótese que la palabra representantes, empleada por el párrafo (5) del artículo 2 es igualmente conciliable –como ocurre en esas latitudes- con los miembros del Congreso Nacional o de los Concejos Edilicios pues son estos los que, con su eventual conducta, podrían apartarse «individualmente o en grupo del criterio fijado por los órganos competentes de las formaciones políticas que los han presentado.»

En el caso dominicano, la limitante establecida en el artículo 134 ha querido extenderse a cualquier tipo de candidato que haya ganado su nominación en las primarias sea este a un aspirante al Congreso o a cualquier otro puesto de elección popular, lo cual -por supuesto- no encuadra con la conducta definida por la propia ley en el aludido párrafo 5 del artículo 2.

 

Desde el bloque de constitucionalidad.

Pero, si la limitante impuesta por el párrafo 4 del artículo 49 de la Ley 33-18 y por el artículo 134 de la Ley 15-19 resulta contraria a principios contenidos en esas mismas leyes, mayor es la contradicción con principios y normas contenidas en el bloque de constitucionalidad.

Resulta contraria al derecho fundamental de ser elegible contenido en el párrafo 1 del artículo 22 de la Constitución dominicana que sólo puede ser limitado en los casos establecidos por el párrafo (2) del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos que dispone que el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos «…exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.»

Contraviene, además, las condiciones establecidas por el párrafo (2) del artículo 74 de la Constitución que, como hemos dicho, solo permite que el legislador regule un derecho fundamental cuando la propia Constitución, de manera expresa, así lo autorice; siempre que la regulación respete el contenido esencial del derecho y que, además, se apegue al principio de razonabilidad.

Nuestra Constitución está llena de ejemplos en que, ella misma, remite al legislador para que este intervenga en la regulación de derechos y garantías reconocidos por ella.

Así, por ejemplo, el artículo 50 consagra la libertad de empresa y, en su párrafo 1, afirma que este derecho puede tener limitaciones que se formalizan por ley. De igual manera, el artículo 48, remite al legislador para la regulación del derecho a la libertad de reunión, pudiendo en este caso -siempre que lo haga de modo razonable y sin alterar el contenido esencial de ese derecho- establecer limitantes.

Pero, el artículo párrafo (1) del artículo 22, al consagrar el derecho a elegir y ser elegido, no ha dado expresa autorización al legislador para establecer ninguna limitante a tales derechos. Y esto se debe a que, el bloque de constitucionalidad, se ha encargado directamente de establecerlas.

En efecto, de una parte los artículos 23 y 24 de la Constitución establecen casos de pérdida y suspensión de los derechos ciudadanos razón por la cual, bajo tales circunstancias, el derecho a ser elegible se ve limitado o perdido.

Por su parte, los artículos 79 y 82 de la Carta Magna establecen los requisitos que deben llenar los candidatos a senadores y a diputados, mientras el artículo 123 establece los requisitos para ser presidente de la República. Ninguno de ellos contempla la posibilidad de que la ley pueda establecer requisitos adicionales. Como si ocurre en con los artículos 201 y 202 que regulan el acceso a diversos puestos en el orden municipal y que si autorizan al legislador a tal regulación.

La ley, en virtud del principio de progresividad de los derechos fundamentales, y en el caso del derecho a ser elegible puede –como de hecho lo hace regulando lo relativo a la materialización de ese derecho- establecer reglas proporcionales y razonables que aseguren el ejercicio efectivo del derecho; pero, no puede establecer limitantes fuera de las ya establecidas por el propio bloque de constitucionalidad.

Así lo ha establecido nuestra Suprema Corte de Justicia actuando como tribunal de control constitucional al establecer que la ley no puede: «…adicionar como requisito a cumplir por los candidatos propuestos.. » mas que aquellos que se han consignado en «..la Ley Sustantiva para que una persona pueda optar como candidato en las elecciones…» [SCJ, sentencia número 1, del seis (6) de febrero del año dos mil dos (2002), B.J 1095, p. 12] y, en igual sentido lo ha establecido nuestro Tribunal Constitucional al afirmar que «no se deben confundir las condiciones de elegibilidad para optar por un cargo público, esto es, aquellos requisitos mínimos y necesarios que debe reunir toda persona con el objeto de estar jurídicamente acreditada para aspirar a un cargo público, con las formalidades de inscripción de una candidatura…» estableciéndose que las condiciones de elegibilidad están en la Constitución y los requisitos de inscripción en la ley. [Sentencia número TC/0050/13, del nueve (9) de abril del año dos mil trece (2013)]

Es importante la distinción que hace el Tribunal Constitucional entre condiciones de elegibilidad y requisitos de inscripción. La propia sentencia TC/0050/13 se encarga de hacer la distinción al afirmar que «….las condiciones de elegibilidad para optar por un cargo público…» son aquellos «…requisitos mínimos y necesarios que debe reunir toda persona con el objeto de estar jurídicamente acreditada para aspirar a un cargo público…» mientras que «…las formalidades de inscripción de una candidatura, … son los requerimientos que deben observar los partidos o agrupaciones políticas (entre estas últimas las accidentales) para formalizar la postulación de sus candidatos a participar en un certamen electoral….». En ese tenor, sigue afirmando el Tribunal Constitucional que las condiciones de elegibilidad se encuentan indicadas por la Constitución; en tanto que, las formalidades de inscripción de una candidatura están indicadas en la Ley Electoral.

De lo dicho por el tribunal resulta claro que las condiciones de elegibilidad son atribuibles e inherentes a la persona del candidato mientras que las formalidades de inscripción están dirigidas a la organización política que lo presente que es la que está llamada a cumplir con tales formalidades.

Por otra parte, y en adición a la afectación del derecho a ser elegible, la limitante impuesta se erige en una especie de sanción que contraviene el derecho fundamental a la libre asociación consagrado por el artículo 47 de la Constitución dominicana y por los artículos 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Pues obligan a la persona, o bien a permanecer afiliado en contra de su voluntad a un partido, o bien a verse perjudicada en su derecho a ser elegible por el hecho de ejercer su facultad a desvincularse de una organización en la que ya no cree.

 

III) Interpretación extensiva o analógica

Cuando se trata de la regulación de un derecho fundamental, como lo es el derecho a ser elegible, la interpretación analógica o extensiva solo es posible cuando el resultado sea favorable al titular del derecho.

Ya se ha dicho que las limitantes contenidas en el párrafo (4) del artículo 49 de la Ley 33-18 Sobre Partidos Políticos y en el artículo 134 de la Ley número 15-19, Orgánica del Régimen Electoral, están dirigidas a evitar que las personas que hayan sido elegidas como candidatas de un partido no puedan, dentro de un partido distinto, ni participar como precandidato en sus primarias internas ni como candidato a las elecciones nacionales.

También se afirmó que esas limitantes resultan contrarias a varios principios del bloque de constitucionalidad y que, por tanto, deben ser sacadas del sistema legal vigente (control concentrado) o sencillamente inaplicadas (control difuso).

De la misma manera, se ha hecho mención al principio de constitucionalidad de las leyes, sostenido por nuestro Tribunal Constitucional (TC/0101/18, parágrafo 9.5), según el cual la ley hay que aplicarla mientras permanezca vigente.

Ahora bien, cuando la ley resulta a todas luces irrazonable y desproporcional, el órgano a que le corresponda aplicarla está obligado a acudir al mandato de interpretación pro persona o pro homine, esto es, a la aplicación del principio de favorabilidad, con el cual se continuará en la próxima entrega.

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